VIII SA/Wa 919/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak (sprawozdawca), Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2017 r. w Radomiu sprawy ze skargi J. Ż., A. U., M. N., P. M. i R. M. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta Miasta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 czerwca 2015 roku w sprawie o sygnaturze akt VIII SAB/Wa 11/15 1) wymierza Prezydentowi Miasta [...] grzywnę w wysokości [...] ([...]) złotych; 2) stwierdza, że bezczynność Prezydenta Miasta [...] w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) przyznaje od Prezydenta Miasta [...] na rzecz skarżących J. Ż., A. U., M. N., P. M. i R. M. sumę pieniężną w kwocie po [...] ([...]) złotych dla każdego z nich; 4) zasądza od Prezydenta Miasta [...] na rzecz skarżących J. Ż., A. U., M.N., P.M. i R. M. solidarnie kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. J. Ż., R. M., P. M., A. U. i M. N. (dalej: skarżący), reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli skargę na niewykonanie przez Prezydenta miasta [...] W. (dalej: Prezydent, organ) wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 czerwca 2015 r., sygn. akt VIII SAB/Wa 11/15, wnosząc o wymierzenie grzywny na podstawie art. 154 § 1 i § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., zwana dalej: p.p.s.a.), przyznanie od Prezydenta na rzecz skarżących sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że wyrokiem z dnia 26 czerwca 2015 r., wydanym w sprawie VIII SAB/Wa 11/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Prezydenta do rozpoznania wniosku z dnia 22 lutego 2012 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość, położoną w W. przy ul. L. [...], nr hip. [...] - w terminie trzech miesięcy od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stwierdzając jednocześnie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Akta administracyjne wraz z odpisem prawomocnego wyroku zostały zwrócone Prezydentowi w dniu 7 września 2015 r. (data prezentaty wpływu do organu), a więc czas na rozpoznanie wniosku minął w dniu 7 grudnia 2015 r. Pismem z dnia [...] lutego 2016 r. skarżący wezwali Prezydenta do wykonania powyższego wyroku. Wezwanie zostało doręczone w dniu 3 marca 2016 r., jednak do dnia złożenia skargi skarżący nie otrzymali żadnego pisma w przedmiotowej sprawie. Poza tym skarżący wskazali, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej jest uzasadniony negatywną postawą organu w przedmiotowej sprawie, prezentowaną od dnia jej wszczęcia, tj. od [...] lutego 2012 r. do chwili obecnej, wymuszającą na skarżących wykorzystywanie wszystkich procedur prawnych w celu nakłonienia organu do wykonania jego ustawowych obowiązków. Skarżący podnieśli, że pierwsze pismo od organu w sprawie wszczętej ich wnioskiem z dnia [...] lutego 2012 r. (data nadania listu poleconego) o odszkodowanie miało datę [...] lutego 2015 r. (w związku ze złożeniem skargi w sprawie VIII SAB 11/15), w którym to Prezydent wskazał przewidywaną datę wydania decyzji na dzień [...] czerwca 2015 r. Podobny stosunek do swych prawnych obowiązków organ wykazał wobec Wojewody [...] w postępowaniu wszczętym zażaleniem na bezczynność organu, któremu najpierw nie przesłał akt sprawy i nie ustosunkował się do zażalenia, a następnie zignorował wyznaczony przez Wojewodę postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. termin na wydanie decyzji, wynoszący 3 miesiące od daty doręczenia postanowienia. Prezydent nie przekazał również Sądowi skargi wniesionej w dniu [...] października 2014 r. przez skarżących na bezczynność organu, za co postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2015 r. w sprawie VIII SO/Wa 1/15 został ukarany grzywną w wysokości 500 zł. W ten sposób skarżący wymusili na organie przekazanie skargi po około 4 miesiącach od jej otrzymania przez organ. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 czerwca 2015 r. w sprawie VIII SAB/Wa 11/15 Sąd stwierdził, że bezczynność organu w załatwieniu wniosku z dnia 22 lutego 2012 r. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzył organowi kolejną grzywnę w wysokości 1.000 zł. Skarżący wskazali, że orzekane w sprawie niniejszej grzywny nie spełniają swojej dyscyplinująco-restrykcyjnej roli przewidzianej przez ustawodawcę. Skoro więc to skarżący ponoszą największy trud, usiłując wyegzekwować praworządne postępowanie Prezydenta, powinni otrzymać rekompensatę finansową za swoje pożądane społecznie wysiłki. Ponadto konieczność wypłacenia przez organ kwot skarżącym będzie miała zapewne znacznie bardziej dyscyplinujący efekt dla organu, niż "przesuwanie" środków finansowych z jednego budżetu do drugiego na skutek orzeczenia samej tylko grzywny. W ocenie skarżących, takie przekonanie ustawodawcy legło u podstaw nowej regulacji i możliwości przyznania sumy pieniężnej, która ma charakter nie tylko prewencyjny, ale i kompensacyjny. W odpowiedzi na skargę Prezydent wniósł o jej oddalenie wskazując, że pełnomocnik stron został poinformowany o niemożliwości wydania decyzji w sprawie o odszkodowanie za nieruchomość, położoną w W. przy ul. L. [...], w terminie wyznaczonym przez Sąd w wyroku z dnia 26 czerwca 2015 r. w sprawie VIII SAB/Wa 11/15, z uwagi na analizę zgromadzonej dokumentacji. Jednocześnie organ podniósł, że w postępowaniu o odszkodowanie konieczne jest ustalenie, czy nieruchomość spełnia przesłanki wynikające z art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. W piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2017 r. skarżący wskazali, że z odpowiedzi na skargę nie wynika, aby organ podjął jakiekolwiek czynności w celu wykonania wyroku Sądu, a nawet z jakiego powodu nie wykonał wyroku. Podnieśli, że pismem z dnia [...] października 2016 r. organ poinformował pełnomocnika skarżących o tym, że ich wniosek o odszkodowanie zostanie rozpatrzony w terminie do dnia [...] lutego 2017 r., co okazało się nieprawdą. Skarżący zażądali przyznania na ich rzecz najwyższej przewidzianej przez prawo kwoty tytułem sumy pieniężnej, z uwagi na stopień zawinienia organu, jak i dużą wartość majątkową przedmiotu sprawy oraz wpływ uchybień organu na sytuację majątkową skarżących. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola taka polega m.in. na rozpoznawaniu skarg na niewykonanie wyroku sądu administracyjnego. Stosownie do art. 154 § 1 p.p.s.a., w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Z art. 154 § 1 p.p.s.a. wynikają zatem dwie przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, aby sąd administracyjny mógł organowi administracji publicznej wymierzyć grzywnę. Po pierwsze, organ musi pozostawać w bezczynności lub przewlekle prowadzić postępowanie po wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność. Po drugie zaś, strona przed wniesieniem skargi musi wystąpić do organu z pisemnym wezwaniem do wykonania wyroku. Procesowa przesłanka wymierzenia grzywny organowi za niewykonanie wyroku sądu administracyjnego może być spełniona, jeżeli skarżący wezwali właściwy organ po doręczeniu mu prawomocnego orzeczenia sądowego wraz z aktami sprawy. Dopiero bowiem od tej daty zaczyna biec termin do załatwienia sprawy przez organ – co odnosi się tak do terminu określonego w przepisach prawa (np. w art. 35 k.p.a.), jak i wyznaczonego przez sąd w trybie art. 286 § 2 p.p.s.a. (tak J. P. Tarno [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydanie 2, Warszawa 2006, str. 333-334, teza 7). Podobny pogląd został wyrażony w wyroku NSA z dnia 26 lutego 2008 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 1529/07 (publ. LEX nr 453494). Istotą skargi wszczynającej postępowanie w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny za bezczynność po wyroku sądu jest żądanie zastosowania przez sąd określonych środków, mających na celu ukaranie organu oraz jego dyscyplinowanie. Niewykonanie wyroku, o jakim mowa w art. 154 § 1 p.p.s.a., ma miejsce zarówno wtedy, gdy organ nie wykonał orzeczenia w ogóle, jak i wtedy, gdy wprawdzie wykonał orzeczenie, ale z przekroczeniem wyznaczonego terminu (wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2012 r., VII SA/Wa 140/12, Lex nr 1146236). Analizując treść uregulowania zawartego w omawianym przepisie należy zauważyć, że przewidziana w nim możliwość wymierzenia przez sąd grzywny organowi pozostającemu w zwłoce w wykonaniu orzeczenia sądu nie zakłada w żadnym razie automatyzmu w zastosowaniu przez sąd tej sankcji, jeśli tylko strona - po uprzednim wezwaniu organu do wykonania wyroku - wniesie skargę z żądaniem wymierzenia organowi grzywny, a sąd stwierdzi, że upłynęły ustawowe terminy załatwienia sprawy. Rozpoznając skargę strony, opartą na przesłankach określonych w ww. przepisie, sąd administracyjny jest obowiązany wziąć pod uwagę nie tylko fakt niewydania przez organ odpowiedniego aktu bądź dokonania czynności, ale także rozważyć wszelkie okoliczności związane z pozostawaniem przez organ w zwłoce z załatwieniem sprawy. W niniejszej sprawie prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 czerwca 2015 r., sygn. akt VIII SAB/Wa 11/15 wraz z aktami administracyjnymi został doręczony Prezydentowi w dniu 7 września 2015 r. Termin do wykonania wyroku minął więc w dniu 7 grudnia 2015 r. Skarżący, przed złożeniem skargi na niewykonanie ww. wyroku Sądu, pismem z dnia 16 lutego 2016 r. zwrócili się do Prezydenta o jego wykonanie. Tym samym zostały spełnione procesowe przesłanki do rozpoznania skargi. Bezsporne jest w sprawie, że do dnia wniesienia przedmiotowej skargi - mimo uprzedniego wezwania organu przez skarżących do wykonania prawomocnego wyroku, Prezydent nie wykonał nałożonego wyrokiem Sądu zobowiązania do zakończenia sprawy. Nie uczynił tego również do dnia rozprawy, tj. 20 kwietnia 2017 r., pomimo że od końca terminu zakreślonego przez Sąd do załatwienia wniosku skarżących o odszkodowanie, tj. od dnia 7 grudnia 2015 r., minęło 15 miesięcy. W tym stanie rzeczy wniosek o wymierzenie Prezydentowi grzywny jest niewątpliwie uzasadniony. Zważyć bowiem należy, że niewykonywanie wyroków sądów godzi w samą istotę zasady praworządności, którą organy administracji publicznej są bezwzględnie związane (art. 7 Konstytucji RP, art. 6 k.p.a.) i w demokratycznym państwie prawnym nie może być tolerowane. W szczególności nie można zaakceptować, czy też usprawiedliwiać sytuacji, gdy wyroki sądów nie są respektowane przez organy władzy publicznej. Taka bowiem sytuacja prowadzić musi nieuchronnie do podważania zaufania jednostek do tych organów, jak też szerzej do samej władzy publicznej. W realiach niniejszej sprawy skład orzekający ocenił, iż wystarczająco represyjną jak też dyscyplinującą funkcję spełni grzywna w wysokości 2.000 zł, która to kwota mieści się w wymiarze grzywny określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. i jest adekwatna z punktu widzenia wielkości przekroczenia terminu załatwienia sprawy wyznaczonego przez Sąd. Jednocześnie, mając na uwadze treść art. 154 § 2 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że bezczynność organu po wyroku z dnia 26 czerwca 2015 r., sygn. akt VIII SAB/Wa 11/15 miała charakter rażącego naruszenia prawa (art. 153 p.p.s.a., art. 286 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 12 k.p.a.), o czym świadczy kilkunastomiesięczne przekroczenie terminu wyznaczonego przez Sąd. Znamienne jest dla woli załatwienia tej sprawy przez organ, że w odpowiedzi na przedmiotową skargę Prezydent użył tego samego argumentu, powołując się na konieczność ustalenia, czy nieruchomość spełnia przesłanki wynikające z art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r., jak i w odpowiedzi na skargę z dnia 24 października 2014 r. w sprawie VIII SAB/Wa 11/15. Mając na uwadze, że od 27 lutego 2012 r. (data wpływu do organu wniosku skarżących o odszkodowanie) Prezydent jest zobowiązany do ustalenia przesłanek z ww. przepisu, nie wydał decyzji w zakreślonym przez Sąd terminie do 7 grudnia 2015 r., jak również w terminie wskazanym w piśmie z dnia [...] października 2016 r. skierowanym do skarżących na skutek skargi w tej sprawie (tj. do dnia [...] lutego 2017 r.), w sprawie zachodzi ewidentna bezczynność organu po wyroku Sądu, zobowiązującym do załatwienia wniosku w terminie trzech miesięcy, która ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Takie zachowanie organu, w ocenie Sądu, świadczy o unikaniu podejmowania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, bez jakichkolwiek obiektywnie weryfikowalnych przyczyn, mogących ten stan rzeczy usprawiedliwiać. Nie sposób bowiem za takowe uznać konieczności analizy zgromadzonej w aktach dokumentacji z punktu widzenia materialnoprawnych przesłanek uprawniających do odszkodowania, tym bardziej, że postępowanie administracyjne w sprawie odszkodowania za utraconą nieruchomość prowadzone jest już od ponad 5 lat. Bezsporne okoliczności faktyczne i prawne tej sprawy, niebudzące uzasadnionych wątpliwości, wyczerpują przesłanki zastosowania przez Sąd art. 154 § 2 p.p.s.a. W ocenie Sądu, w okolicznościach przedmiotowej sprawy zasadny jest wniosek skarżących o przyznanie od organu na ich rzecz sumy pieniężnej, określonej na podstawie art. 154 § 6 p.p.s.a. Określając wysokość przyznanej sumy na kwotę po [...] zł na rzecz każdego ze skarżących, Sąd stanął na stanowisku, że uzasadnieniem takiej decyzji jest rażący charakter zwłoki w rozpoznaniu wniosku o odszkodowanie, jak też obawa, że bez przyznania tej kwoty na rzecz skarżących wyrok Sądu nadal nie zostanie wykonany. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 154 § 1, § 2 i § 7 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., orzekł jak w punktach 1-3 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 4 wyroku na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804). Na koszty postępowania składają się następujące pozycje: wpis sądowy w kwocie [...] zł, wynagrodzenie radcy prawnego w kwocie [...] zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictw w kwocie [...] zł.