VIII SAB/Wa 11/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Cezary Kosterna, Protokolant Referent stażysta Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi J. Ż., R. M., P. [...] M., A. [...] U. i M. [...] N. na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie niewydania decyzji 1) zobowiązuje Prezydenta Miasta [...] do rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2012 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ulicy L. [...], hip. nr [...] w terminie trzech miesięcy od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2) stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) wymierza Prezydentowi Miasta [...] grzywnę w wysokości [...] ([...]) złotych; 4) zasądza od Prezydenta Miasta [...] na rzecz skarżących J. Ż., R. M., P. [...] M., A. [...] U. i M. [...] N. solidarnie kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] października 2014 r. J. Ż., R. M., P. P. M., A. M. U., M. R. N. (dalej: "skarżący") wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta m. [...]. W. (dalej: "Prezydent", "organ") w sprawie ustalenia w trybie art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.) odszkodowania za nieruchomość położoną przy ul. L. [...], hip. nr [...] w W. Skarżący wnieśli o wymierzenie Prezydentowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący podnieśli, iż brak jakiegokolwiek orzeczenia, działań w kierunku jego wydania oraz nieprzedłużenie terminu postępowania przez dwa i pół roku od złożenia wniosku stanowi rażące naruszenie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267; dalej : "k.p.a."), w tym jego art. 35 i 36. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawili stan faktyczny sprawy. Wskazali, że w dniu [...] lutego 2012 r. (data nadania listu poleconego) J. Ż. złożyła wniosek o przyznanie odszkodowania za ww. nieruchomość objętą działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. Z uwagi na brak jakiejkolwiek reakcji na złożony wniosek, w dniu [...] października 2012 r. skarżąca złożyła ponaglenie w tej sprawie, doręczone do Urzędu m. [...]. W. w dniu [...] października 2012 r., które również okazało się bezskuteczne. W dniu [...] października 2012 r. wniosek w tej samej sprawie (o zwrot lub odszkodowanie) złożyli spadkobiercy A. M. wskazani przez skarżącą we wniosku z dnia [...] lutego 2012 r. Następnie dnia [...] stycznia 2013 r. skarżąca złożyła do Wojewody [...] zażalenie na bezczynność Prezydenta m. [...] W. Pismem datowanym tego samego dnia Urząd Miasta [...] zwrócił się o nadesłanie postanowienia o stwierdzeniu praw do spadku po A. M. i udzieleniu innych informacji, co skarżąca uczyniła pismem z dnia [...] lutego 2013 r. Postanowieniem z dnia [...] marca 2013r. Wojewoda [...] uznał wniesione zażalenie za uzasadnione i wyznaczył Prezydentowi m. [...]. W. termin na wydanie decyzji wynoszący 3 miesiące od daty doręczenia postanowienia. Jak wskazała skarżąca, przedmiotowe postanowienie otrzymała w dniu [...] kwietnia 2013 r., a zatem termin ten upłynął nie później niż w dniu [...] lipca 2013 r. Skarżący nie otrzymali ani jakiegokolwiek orzeczenia, ani żadnego pisma w sprawie przedłużenia terminu załatwienia sprawy, jak i pisma o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 k.p.a.) mimo, iż od złożenia wniosku minęło ponad dwa i pół roku. W odpowiedzi na skargę Prezydent wniósł o oddalenie skargi. Wyjaśnił, iż przedmiotowa nieruchomość została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Na mocy art. 1 tego dekretu ww. grunt przeszedł na własność gminy m. [...]. W., a następnie na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy Państwowej (Dz. U. z 1950 r. Nr 14, poz. 130) stał się własnością Skarbu Państwa. Tym samym w postępowaniu konieczne jest ustalenie przesłanki wynikającej z przepisu art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r., czyli daty utraty faktycznej możliwości władania nieruchomością przez poprzedniego właściciela przedmiotowej nieruchomości, o czym poinformowano pełnomocnika skarżących pismem z dnia [...] listopada 2014 r. Nadto organ wskazał, iż pełnomocnik skarżących został poinformowany, że z uwagi na dużą ilość spraw z zakresu odszkodowań nie było możliwe rozpatrzenie wniosku o odszkodowanie za ww. nieruchomość. Wydanie decyzji nastąpi po zgromadzeniu całości dokumentacji w przewidywanym terminie do dnia [...] czerwca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji bądź dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Z analizy akt sprawy wynika, że skarga została wniesiona po wyczerpaniu środków zaskarżenia, o których mowa w art. 37 § 1 k.p.a. Przed wniesieniem skargi na bezczynność Prezydenta m. [...]. W. J. Ż. złożyła bowiem zażalenie do Wojewody [...], który postanowieniem Nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. uznał je za uzasadnione i wyznaczył Prezydentowi m. [...]. W. termin 3 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia na podjęcie stosownego rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 35 § 1 i 3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Zwrócić również należy uwagę, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, jak również zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Trzeba wskazać, że pojęcia "bezczynność" jak i "przewlekłość" nie zostały zdefiniowane ustawowo. Obecnie pojęcie bezczynności ograniczyć należy przede wszystkim do niewydania w terminie decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r. II OSK 1031/12). Przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy natomiast rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, Państwo i Prawo 2011/6 str. 33; M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, str. 289-290; A. Kabat, B. Dauter, B. Gruszczyński, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2013, str. 51, a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2013 r. I OSK 2704/13 niepubl.). Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku nie załatwia w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2114/13). Bezczynność ma miejsce zarówno wówczas gdy w określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie jak i wtedy gdy prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana okolicznościami zawinionymi przez organ. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania bądź zaniechania w toku rozpoznania sprawy będą miały natomiast znaczenie przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca w rozumieniu art. 149 § 1 zd. drugie p.p.s.a. Bezczynność organu administracji publicznej ma zatem miejsce nie tylko wówczas, gdy w ustawowym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, ale również wtedy, gdy je podjął, lecz mimo ustawowego obowiązku nie zakończył postępowania wydaniem decyzji lub innego aktu administracyjnego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, że niewątpliwie zaistniała w niej opisana powyżej sytuacja bezczynności. Wniosek o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. L. [...], ozn. hip. nr [...], ozn. jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], która była objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) wpłynął do organu w dniu [...] lutego 2012 r. W piśmie z dnia [...] stycznia 2013 r., skarżąca J. Ż. złożyła do Wojewody [...] zażalenie na bezczynność Prezydenta m. [...] W. w przedmiotowej sprawie. Wojewoda [...] w postanowieniu z dnia [...] marca 2013 r. uwzględnił złożone zażalenie i wyznaczył Prezydentowi m. [...] W. termin na podjęcie stosownego rozstrzygnięcia wynoszący 3 miesiące od daty doręczenia niniejszego postanowienia. Z akt sprawy wynika, aby sprawa do dnia rozpoznania skargi została zakończona. Analiza daty złożenia żądania oraz fakt niewydania dotychczas ani jednego merytorycznego orzeczenia w sprawie, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, prowadzi do wniosku, iż istotnie organ dopuścił się bezczynności. Niezałatwienie sprawy w terminie narusza zasadę sformułowaną w art. 6 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Odnosi się to również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw (art. 35 k.p.a.). Niewątpliwie też, obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki zawarty w art. 35 § 1 k.p.a., czy gdy chodzi o sprawy skomplikowane - w art. 35 § 3 k.p.a., pozostaje w bezpośrednim związku z ogólnymi zasadami prawa administracyjnego, w tym zasadą praworządności - art. 7 k.p.a. oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów - art. 8 k.p.a. Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że ww. bezczynność wyrażająca się w kilkuletnim procedowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nawet sprawy skomplikowane (tak podmiotowo jak i przedmiotowo) – nie powinny być załatwiane w tak długim okresie czasu. Stąd też argumenty organu wskazujące na dużą ilość oraz konieczność ustalenia daty utraty faktycznej możliwości władania nieruchomością przez poprzedniego właściciela przedmiotowej nieruchomości – nie znajdują uzasadnienia i zdaniem Sądu nie usprawiedliwiają kilkuletniej bezczynności organu. Na podstawie art. 149 § 1 p.p.sa. Sąd zobowiązał organ do rozstrzygnięcia wniosku o odszkodowanie w terminie trzech miesięcy od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy i stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 1 i 2 wyroku). Zgodnie z art.149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Przepis ten nie obliguje sądu do wymierzenia grzywny. Kwestia ta pozostawiana jest uznaniu sądu orzekającego, w przypadku stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu, na tle ustalonego stanu faktycznego niniejszej sprawy, zasadnym było wymierzenie organowi grzywny w wysokości [...] zł. Orzekając o wymierzeniu grzywny Sąd wziął pod uwagę długi okres bezczynności organu, brak podjęcia w sprawie jakichkolwiek czynności, w tym brak powiadomienia skarżących, zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a., o przyczynach zwłoki i nowym terminie rozpoznania sprawy (z akt administracyjnych nie wynika, aby pismo z dnia [...] lutego 2015 r. wskazujące na przewidywany termin załatwienia sprawy, znajdujące się w aktach administracyjnych zostało pełnomocnikowi stron doręczone) oraz okoliczność, iż mimo uwzględnienia zażalenia przez Wojewodę [...] w postanowieniu Nr [...] z dnia [...] marca 2014 r., jak również wpływu skargi do Sądu organ nie rozpoznał wniosku skarżących. Wysokość grzywny Sąd ustalił na podstawie art. 154 § 6 p.p.s.a., zgodnie z którym grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z Komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z 12 lutego 2015 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2014 r. (M.P. z 2015 r., poz. 179) przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej w 2014 r. wyniosło 3.783,46 zł. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1) i 2) sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 i 2 w zw. z art. 202 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 j.t.) Wskazana w punkcie 4 kwota obejmuje kwotę [...] zł uiszczonego wpisu sądowego, [...] zł wynagrodzenia pełnomocnika i [...] zł opłaty od pełnomocnictw.