II SA/Wr 133/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.) Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2017 r. sprawy ze skarg T.M., M.Z. i P.M. na uchwałę Rady Gminy G. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy G. postanawia I. odrzucić skargi; II. zwrócić każdemu ze skarżących uiszczony wpis sądowy od skargi w kwocie po 300 zł (trzysta złotych). W dniu 28 stycznia 2016 r. Rada Gminy G. uchwaliła przystąpienie do sporządzenia zmiany planu miejscowego gminy. Według uzasadnienia uchwały zmiana zmierza do wyznaczenia terenów przeznaczonych do rozmieszczenia odnawialnych źródeł energii o mocy powyżej 100 kW. Jak wynika z dokumentacji planistycznej, w dniu 21.03.2016 r. wpłynął wniosek M.Z. o ustalenie w planie wymogu zachowania minimalnej 3-kilometrowej odległości turbin wiatrowych od siedzib ludzkich. Takie same wnioski złożyli T.M. (k.100) oraz liczni mieszkańcy. W dniu 4.07.2016 r. sporządzono obwieszczenie w wyłożeniu projektu zmian planu miejscowego do publicznego wyglądu w dniach od 14.07. do 4.08.2016 r. i wyznaczono termin dyskusji publicznej na dzień 27.07.2016 r. Według projektu przedmiotem zmiany planu jest przeznaczenie terenów do instalacji wytwarzających odnawialne źródła energii na terenach rolnych i przemysłowych o mocy 100 kW, w tym tereny lokalizacji elektrowni wiatrowych na terenach rolnych oznaczone symbolem R/EW i numerem lokalizacji zgodnym ze studium i planem miejscowym. Według § 6 pkt 1 projektu realizacja tej zabudowy nie została dopuszczona na gruntach rolnych klasy III. Ustanowiono strefy ochrony akustycznej, ustalono maksymalną moc elektrowni do 3,2 MW i wysokość (suma masztu i skrzydła) do 200 m oraz powierzchnię zabudowy do 800 m2, śmigła elektrowni mogą sięgać poza teren do 80 m. Wskazano, że szczegółową lokalizację elektrowni określają współrzędne na rysunkach planu lub wynika ona z granic stref oddziaływania. Według prognozy oddziaływania na środowisko (s.44) przewidziano 26 sztuk turbin wiatrowych, dla których opracowano Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i wydano decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach. Określono w nich oddziaływanie jako słabo znaczące. Farmy wiatrowe usytuowano w odpowiednich odległościach od zabudowy mieszkaniowej, co zminimalizuje takie oddziaływania jak długotrwały niski poziom hałasu lub małoznaczący efekt cieni. Pole elektromagnetyczne lub infradźwięki nie przekroczą dopuszczalnych norm. Jako oddziaływanie wtórne podano "aspekt widokowy". W toku dyskusji publicznej (k. 312 dokumentacji) wójt podkreślił zaistnienie przesłanki niestosowania nowej ustawy z dnia 20 maja 2016 r. (art. 15 ust. 7) oraz zgodność lokalizacji elektrowni wiatrowych z ustaleniami Studium, przy czym dla każdej z nich wydano decyzję środowiskową. Projekt realizuje wymóg ustawowy określenia dokładnej lokalizacji elektrowni. W dyskusji uczestniczyli skarżący M. Z., P. M. i T. M.. W dniu 11.10.2016 r. ukazało się obwieszczenie o ponownym wyłożeniu do publicznego wglądu projektu zmian planu w dniach 21.10 do 14.11.2016 r. Dyskusja publiczna odbyła się w dniu 8.11.2016 r. Wójt wyjaśnił, że w projekcie uległ zmianie załącznik graficzny z uwagi na usunięcie obszaru oznaczonego "G", na którym miały znajdować się dwie elektrownie wiatrowe oraz usunięcie jeszcze jednej elektrowni. Dotyczy to elektrowni o numeracji R/EW 15,18 i 22. Powstały 23 elektrownie, w tym cztery na terenach przemysłowych. W części tekstowej wymieniono dokładnie poprzednie zmiany planu, wskazano nazwy obszarów przeznaczonych pod elektrownie oraz wprowadzono zmiany szczegółowe związane z wymogami przepisów planistycznych (k. 331 dokumentacji). W dyskusji uczestniczyli skarżący, nadal kwestionując liczbę i usytuowanie elektrowni. W wykazie uwag do projektu planu odnotowano jako odrzucone uwagi P. M. (o odstąpienie od zmiany w zakresie elektrowni wiatrowych), T. M. (o odstąpienie od zmiany w całości) i Mai Z. (taka sama). Jak wskazano, wyłożenie projektu nastąpiło przed wejściem w życie nowej ustawy (Dz. U. z 2016 r., poz 961), zaś aspekty zdrowotne nie mają znaczenia, skoro nowa ustawa również zezwala na budowę elektrowni. W zaskarżonej uchwale nadal wyznaczono tereny lokalizacji elektrowni wiatrowych oznaczone symbolem R/EW nr od 1 do 21 i zawarto zastrzeżenie, aby ich realizacja nie wymagała wyłączenia z użytkowania rolniczego gruntów rolnych klasy III. Zachowano dotychczasowe parametry i lokalizację zachowanych do realizacji elektrowni. W dniu 3.01.2017 r. skarżący wezwali Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa. Powołali art. 101 ust. 1 u.s.g., jednak w treści wezwania wymienili naruszenia prawa przedmiotowego. Dodali na końcu ogólnie, że uchwała istotnie narusza ich interes prawny, czego nie uzasadnili. Organ udzielił odpowiedzi na wezwanie, doręczone skarżącym w dniu 19.01.2017 r. W treści odpowiedzi organ nie odniósł się do wezwań i wskazał jako właściwy do kontroli legalności uchwały organ nadzoru nad działalnością gminną. W dniu 26.01.2017 r. skarżący złożyli jednobrzmiące skargi na powyższą uchwałę do sądu administracyjnego. W skargach wnieśli o stwierdzenie jej nieważności w całości lub w części. Części tych nie określili. W uzasadnieniu powołali art. 28 ust. 1 u.p.z.p. i powtórzyli zarzuty naruszenia prawa przedmiotowego oraz wzmiankę o naruszeniu interesu prawnego. Wskazali, że zmiany planu dotyczą nieruchomości znajdujących się w sąsiedztwie ich nieruchomości. Do skargi dołączyli pisma składane w toku procedury planistycznej. W uzasadnieniu skargi skarżące osoby fizyczne podały, że uchwała narusza interes mieszkańców wsi wynikający z prawa swobody działalności gospodarczej oraz narusza konstytucyjne prawo do swobodnego wyboru miejsca zamieszkania i wyboru przeznaczenia własności prywatnej. Skarżący wskazali, że elektrownie wiatrowe stanowią realne i niepodważalne zagrożenie bezpieczeństwa i życia, zdrowia mieszkańców. Podnieśli, że uchwała narusza konstytucyjnie chronione prawo użytkowania wieczystego stron. Część gruntów rolnych stanowiących własność skarżących położona jest w bezpośrednim sąsiedztwie planowanych elektrowni, zaś domy znajdują się na granicy projektowanego oddziaływania elektrowni, w odległości 600-800 m. Jest to odległość zbyt bliska, co stwarza zagrożenie dla zdrowia i życia oraz obniża wartość nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i zapowiedział szczegółowe odniesienie się do argumentacji skarżących w terminie późniejszym. Przewodniczący wezwał skarżących do uzupełnienia skarg w terminie 7 dni pod rygorem ich odrzucenia w zakresie wykazania naruszenia interesu prawnego skarżących poprzez wskazanie konkretne gruntów rolnych i nieruchomości zabudowanych stanowiących ich własność a położonych w obrębie oddziaływania projektowanych elektrowni lub bezpośrednim sąsiedztwie z podaniem odległości od tych elektrowni. W odpowiedzi na wezwanie (k. 29 akt sądowych) skarżąca M.Z. podała, że jest właścicielką działek nr 116 i 389 według dołączonego odpisu z księgi wieczystej. Na działce nr 389 znajduje się dom mieszkalny. Działka położona jest w odległości 900-950 m od planowanej elektrowni R/EW 11 i około 1000 m od elektrowni R/EW 10. Działka nr 116 znajduje się w odległości około 300-350 m od elektrowni R/EW 11. Skarżący T.M. podał, że jest właścicielem działek nr 208 i 185 według dołączonego odpisu z księgi wieczystej. Na działce nr 185 usadowiony jest budynek mieszkalny. Działka ta znajduje się w odległości około 850 – 900 m od planowanej elektrowni R/EW 10 oraz około 1000 – 1200 m od elektrowni R/EW 7, 8, 9. Działka nr 208 znajduje się w odległości około 150-200 m od elektrowni R/EW 7, 550-600 m od R/EW 8, 800-850 m od R/EW 9 i 1100 - 1200 m od R/EW 10. Skarżący P.M. podał, że jest właścicielem działek nr 187, 188, 203, 206 i 321 według dołączonego odpisu z księgi wieczystej. Na działce nr 187 usadowiony jest budynek mieszkalny, znajduje się ona w odległości około 900-1000 m od planowanych elektrowni R/EW 7, 8, 9 i 10. Działki nr 203, 204, 206 znajdują się w odległości 150-200 m od elektrowni R/EW 7, zaś od R/EW 8, 9, 10 w odległości około 900 -1000 m, natomiast działka nr 321 od elektrowni R/EW 12, 13, 14 w odległości około 140-250 m. Skarżący podtrzymali zarzut obniżenia się wartości tych nieruchomości wskutek uchwalenia planu oraz pozostałe twierdzenia zawarte w skargach. Opisali czynniki ryzyka dla zdrowia człowieka związane z usytuowaniem elektrowni wiatrowych w pobliżu siedzib ludzkich, wymienione przez Państwowy Zakład Higieny (hałas, migotanie cieni, skutki awarii, promieniowanie elektromagnetyczne) oraz podali zalecenia tej instytucji. Jednym z nich jest wymóg zachowania odległości minimalnej odległości 2 km turbin wiatrowych od zabudowań. Instytut odniósł się krytycznie do dotychczasowych norm poziomu hałasu, w których za dopuszczalną przyjmuje się odległość 0,5 – 0,7 km. Infradźwięki, hałas i efekt migotania wywołują syndrom turbiny wiatrowej o podanych objawach chorobowych. Rekomendowane na świecie odległości turbin od zabudowań wynoszą 1,0 – 5 km. Jednak negatywne oddziaływanie na zdrowie ludzi występuje w odległości do 8 km. Skarżący wskazali ponadto na dewastację krajobrazu. Prowadzona przez skarżących działalność agroturystyczna zostanie zagrożona. Organ w piśmie procesowym (k. 54) podkreślił, że wyłożenie projektu planu nastąpiło przed dniem wejścia w życie nowej ustawy, zatem w nin. sprawie stosuje się przepisy dotychczasowe. Odniósł się ponadto do kilku zarzutów naruszenia prawa przedmiotowego, oceniając je jako bezzasadne. W kolejnym piśmie procesowym (k. 73) organ podtrzymał wniosek o oddalenie skargi i odniósł się do pozostałych zarzutów naruszenia prawa przedmiotowego. Jak podkreślił, stosowane normy prawne w zakresie oddziaływania elektrowni na zdrowie ludzi zostały dochowane, co potwierdzają wyniki postepowania środowiskowego. Na rozprawie Sąd zwrócił uwagę zawodowym pełnomocnikom stron na znaczenie problematyki naruszenia interesu prawnego skarżących. Pełnomocnicy nie odnieśli się do tej problematyki. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Niewątpliwie kwestia, czy przy rozpoznaniu nin. sprawy należało stosować ustawę z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 961), miała zasadnicze znaczenie. Podkreślały to obie strony, zwracając uwagę na przepis przejściowy ustawy przewidujący stosowanie przepisów dotychczasowych w przypadku dokonania wyłożenia projektu zmian planu miejscowego przed dniem wejścia w życie nowej ustawy, czyli przed dniem 16 lipca 2016 r. Jak wynika z dokumentacji planistycznej pierwsze wyłożenie projektu zmiany nastąpiło w dniu 14.07.2016 r., zatem należało stosować przepisy dotychczasowe. Ustawa nie reguluje kwestii znaczenia daty kolejnego wyłożenia projektu, co wymaga wykładni. Z brzmienia przepisu może wynikać, że znaczenie prawne ma pierwsze wyłożenie. Nie miało więc znaczenia w nin. sprawie, że konstytucyjność nowej ustawy budzi wątpliwości, co wynika z jej zaskarżenia do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. K 51/16. Nie stanowiło to w nin. sprawie zagadnienia wstępnego Można zauważyć, że z uwagi na brzmienie art. 15 ust. 3 ustawy wybudowanie przewidzianych w zaskarżonym planie miejscowym elektrowni wiatrowych i tak z reguły nie będzie dozwolone, oczywiście o ile nie zostanie stwierdzona niekonstytucyjność ustawy. Z kolei, z uwagi na brzmienie art. 15 ust. 4 ustawy ustalenie zmiany planu przewidujące lokalizację elektrowni wiatrowych, nie narusza prawa skarżących do zabudowy ich nieruchomości. Było istotne, że skargi złożone zostały na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. (Dz. U z 2016 r., poz. 446). Przepis ten ustanawia jako przesłankę legitymacji skargowej wykazanie przez skarżącego naruszenia uchwałą przysługującego mu interesu prawnego (patrz wyrok OSK 476/04 publ. w zbiorze urzędowym z 2005 r. z.1, poz. 2). Na etapie badanie tej przesłanki dopuszczalności skargi nie ma znaczenia, czy uchwała narusza prawo przedmiotowe (patrz wyrok TK sygn. 30/02 OTK-A 2003 nr 8, poz. 4). Skarżący powinni zatem wykazać istnienie związku pomiędzy ich własną i wynikająca z norm prawnych sytuacją (a więc nie wyłącznie faktyczną) a zaskarżoną uchwałą, a ponadto wykazać naruszenie interesu prawnego w sposób bezpośredni, obiektywny, realny i zindywidualizowany. Uchwała powinna zatem wywołać zmianę w sytuacji prawnej skarżącego, poprzez ograniczenie istniejącego w dacie podejmowania uchwały konkretnego uprawnienia (por wyrok II OSK 1305/09). Jak już wskazano, uchwała nie dotyczy bezpośrednio nieruchomości skarżących, bowiem nie zmienia ustaleń planu w tym zakresie. Nie wprowadza żadnych ograniczeń prawa zabudowy tych nieruchomości, w szczególności z uwagi na unormowania nowej ustawy. Twierdzona obawa obniżenia wartości nieruchomości wchodzi w zakres interesu faktycznego, nie zaś prawnego. Przeznaczenie sąsiedniego terenu pod elektrownie wiatrowe nie narusza swobody prowadzenia działalności gospodarczej, bowiem z zasady wolności gospodarczej nie wynika niegraniczona swoboda wyboru miejsca prowadzenia działalności, zaś uchwała w żaden sposób nie reglamentuje działalności gospodarczej. Wskazane odległości turbin wiatrowych od budynków mieszkalnych skarżących, wynoszące co najmniej 850 – 900 m, nie potwierdzają naruszenia interesu prawnego skarżących w aspekcie oddziaływań środowiskowych. Jak zaznaczono, dla każdej z elektrowni wiatrowych wydano pozytywną decyzję środowiskową. Sami skarżący przyznają brak uregulowań prawnych w omawianym zakresie, odnoszących się do elektrowni wiatrowych oraz dochowanie ustanowionych regulacji w tym zakresie (dopuszczalne normy hałasu). Twierdzone naruszenie walorów krajobrazowych również uchodzi w zakres interesu faktycznego, nie zaś prawnego skarżących. Nie miało znaczenia powołanie się na liczne protesty mieszkańców, skoro skarżących nie reprezentowali wyodrębnionej grupy mieszkańców. Jest oczywiste, że z twierdzeń o naruszeniu procedury planistycznej lub o pozostałych naruszeniach prawa przedmiotowego, skarżący nie mogą skutecznie wywodzić przysługiwania im interesu prawnego. Niespełnienie przesłanki ustanowionej w art. 101 ust. 1 u.s.g. wywołuje zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. konieczność odrzucenia skargi. Orzeczenie to nakazuje zwrócić skarżącym uiszczone wpisy od skarg, o czym stanowi art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.