III SA/Gd 233/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędziowie Sędzia NSA Anna Orłowska, Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi D. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie zasiłku stałego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta z dnia 24 lutego 2016 r. nr[...]. Decyzją z dnia 24 lutego 2016 r., wydaną w oparciu m.in. o art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej , Burmistrz Miasta zmienił własną decyzję z dnia 23 października 2013 r. nr [...] wraz z późniejszymi zmianami, w części dotyczącej okresu przysługiwania D. M. zasiłku stałego i jego wysokości w ten sposób, że ustalił wysokość zasiłku stałego: a) zasiłek stały, w wysokości 389 zł miesięcznie do 31 maja 2015 r.; b) za czerwiec 2015 r. zasiłek stały nie przysługiwał; c) za okres od 1 lipca 2015 r. do 30 września 2015 r. w wysokości 389 zł miesięcznie; d) za październik i listopad 2015 r. po 321 zł za każdy miesiąc; e) za okres od grudnia 2015 r. na stałe w wysokości 481 zł. W pozostałym zakresie decyzja pozostała bez zmian. Nadano jej także rygor natychmiastowej wykonalności. Podstawą zmiany decyzji było ustalenie, że sytuacja skarżącej ulegała kilkakrotnie zmianie – w maju 2015r., czerwcu 2015 r. , we wrześniu 2015 r. oraz w październiku 2015 r. Skarżąca jako przewodnicząca Komisji Wyborczej zarobiła 400 zł, następnie we wrześniu i październiku jako członek komisji wyborczej zarobiła 160 i 200 zł. Decyzją z dnia 17 stycznia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1, art. 6 pkt 1 i 10, art. 8 ust. 1 pkt 1, ust. 3-4, art. 106 ust. 3a ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej , po rozpatrzeniu odwołania D. M., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przytoczył przepisy ustawy o pomocy społecznej wyjaśniając, że ustalenie prawa do zasiłku stałego uzależnione jest przede wszystkim od spełnienia przez osobę zainteresowaną kryterium dochodowego. W maju 2015 r. dochód strony wyniósł 553 zł ( zasiłek pielęgnacyjny 153 zł, dieta z tytułu pełnienia funkcji przewodniczącej Obwodowej Komisji Wyborczej 400 zł) , wobec czego przestała ona spełniać warunek kryterium dochodowego ( 542 zł) i zasiłek stały nie może jej w czerwcu 2015 r. przysługiwać. Od 1 lipca do 30 września 2015 r. zasiłek stały wynosi 389 zł miesięcznie. We wrześniu 2015 r. dochód strony wyniósł 313 zł ( zasiłek pielęgnacyjny 153 zł i dieta 160 zł) , wobec czego wysokość zasiłku stałego w okresie od 1 października do 30 listopada 2015 r. to 321 zł ( 634 zł – 313 zł). Dochód strony w październiku 2015 r. wyniósł 353 zł ( zasiłek pielęgnacyjny 153 zł i dieta 200 zł), przy czym zmiana dochodu nie wpływa na wysokość świadczenia, jeżeli kwota zmiany nie przekracza 10 % kryterium dochodowego. Dochód strony w listopadzie 2015 r. wyniósł 153 zł ( zasiłek pielęgnacyjny ), wobec czego wysokość zasiłku stałego w okresie od 1 grudnia 2015 r. wynosi 481 zł miesięcznie ( 634 zł – 153 zł). W tej sytuacji decyzję organu I instancji organ odwoławczy uznał za uzasadnioną. D. M. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Zdaniem skarżącej organ wydał decyzję niezgodnie z ustawą o pomocy społecznej. Nie uwzględnił jej odwołania, a także bezprawnie naliczył zasiłki celowe. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zasiłek stały jest świadczeniem pieniężnym z pomocy społecznej ( art. 36 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej , jt. Dz.U.z 2016 r. , poz.23 ze zm.), którego zasady przyznawania normuje artykuł 37 tej ustawy. Podstawą zmiany decyzji Burmistrza Miasta z dnia 23 października 2013 r. ( ze zmianami) , przyznającej skarżącej zasiłek stały od dnia 1 października 2013 r. , był przepis art. 106 ust.5 ustawy o pomocy społecznej. Przepis ten stanowi, że decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Oprócz przywołanego przepisu art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej także przepisy zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego - art. 155, art. 161, art. 163 k.p.a. przewidują możliwość zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej. Przepis art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej jest przepisem lex specialis w stosunku do wskazanych przepisów k.p.a. Ustawodawca w przepisie tym konsekwentnie posługuje się pojęciami: "zmienia" i "uchyla" decyzję. Oznacza to, że zarówno zmiana decyzji pierwotnej przyznającej świadczenie z pomocy społecznej, jak i jej uchylenie mają charakter konstytutywny, bo tworzy, zmienia lub uchyla stosunki prawne, przy czym ta zmiana konkretnej sytuacji prawnej następuje z mocy samej decyzji. Konstytutywny charakter decyzji, o której mowa w przepisie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej przesądza więc, że tego rodzaju decyzja może wywierać tylko skutki ex nunc, tj. na przyszłość. Wobec tego brak jest jakichkolwiek podstaw by uchylać lub zmieniać decyzje przyznające prawa do określonych świadczeń z pomocy społecznej z mocą wsteczną - ex tunc. Takie skutki można wiązać jedynie z decyzjami deklaratoryjnymi, tj. potwierdzającymi zaistniały już stan rzeczy. Tego rodzaju decyzje nie są jednak wydawane na gruncie ustawy o pomocy społecznej ( por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 stycznia 2011 r. sygn. akt IV SA/Wr 317/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 10 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 676/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 8 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 1097/16, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 18 marca 2015 r. , sygn. akt II SA/Bd 1331/14). Mając na uwadze powyższe stwierdzić trzeba, że zaskarżone decyzje nie dokonywały zmiany decyzji z dnia 23 października 2013 r. na przyszłość, a z mocą wsteczną, a do tego rodzaju zmiany brak było podstaw. Powyższe naruszenie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej miało w tej sytuacji wpływ na wynik sprawy. Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że konsekwencją decyzji organów obu instancji było pozbawienie skarżącej zasiłku stałego za czerwiec 2015 r. oraz obniżenie wysokości tego zasiłku z kwot 481 zł do 321 zł w październiku i listopadzie 2015 r. Zaskarżone decyzje określają jednak wysokość zasiłku stałego także w miesiącach , w których żadnej zmiany nie dokonywano ( maj 2015 r., lipiec -wrzesień 2015 r., grudzień 2015 r.). Należy też dodać, odnosząc się do zarzutów skargi, że kwestia zasiłków celowych pozostawała poza granicami niniejszej sprawy, dotyczącej zmiany decyzji w przedmiocie zasiłku stałego, wobec czego nie była przedmiotem oceny Sądu. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , uchylił decyzje organów obu instancji. Organy będą mieć na uwadze powyższe stanowisko.