I SA/Wa 37/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędziowie WSA Joanna Skiba WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant referent stażysta Justyna Kobylarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia nieruchomości z mocy prawa przez gminę oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nabycia z mocy prawa, nieodpłatnie z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miejską W. prawa własności nieruchomości. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Wojewoda [...] ww. decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa, nieodpłatnie, z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miejską W. własności mienia Skarbu Państwa, obejmującego nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...],[...] o pow. [...] ha (obecnie działka nr [...],[...]), w obrębie [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że w dniu 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa, w rejestrze gruntów jako władający wskazana była Akademia [...] we W. W wyniku odnowienia operatu ewidencji gruntów w 1992 r. zmieniono oznaczenie działki nr [...] na nr [...]. W dniu 27 maja 1990 r. działka zabudowana była budynkiem wykorzystywanym jako dom studencki "[...]". Akademik ten został przekazany Wyższej Szkole [...] we W. (obecnie Uniwersytet [...] we W.) poleceniem Ministra Szkolnictwa Wyższego z dnia 12 października 1954 r. W dniu 7 lipca 1983 r. obiekt ten został przekazany w drodze porozumienia, za zgodą Ministerstwa Nauki Szkolnictwa Wyższego i Techniki, na rzecz Politechniki W. i do chwili obecnej jest przez nią wykorzystywany jako akademik studencki. Organ I instancji wskazał, że w dniu 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość pozostawała w faktycznym władaniu Politechniki W., podlegającej zgodnie z przepisami ustawy z dnia 4 maja 1982 r. o szkolnictwie wyższym, nadzorowi i kontroli Ministra Edukacji Narodowej, który m.in. realizował politykę państwa w dziedzinie szkolnictwa wyższego i zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy koordynował w tym zakresie działalność szkół wyższych. W ocenie Wojewody powyższe powoduje, że przedmiotowa nieruchomość służyła wykonywaniu zadań publicznych należących do organów administracji rządowej i jako taka, zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych była wyłączona z komunalizacji. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Gmina Miejska W. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa rozpatrując sprawę wskazała, że materialnoprawną podstawę decyzji Wojewody [...] stanowi przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 11 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy. Zgodnie z brzmieniem pierwszego przepisu przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe), a decydujące znaczenie dla komunalizacji ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dniu 27 maja 1990 r. Komisja wskazała, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa, co potwierdza odpis księgi wieczystej nr [...]. Kluczowe zaś w niniejszej sprawie jest ustalenie czy podlegała ona wyłączeniu z komunalizacji na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. z uwagi na fakt, iż służyła ona wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej. Organ II instancji podniósł, że w dniu 27 maja 1990 r. obowiązywała ustawa z dnia 4 maja 1982 r. o szkolnictwie wyższym (Dz.U. nr 42, poz. 201 ze zm.). Zgodnie z art. 6 ust. 1 tej ustawy Minister Edukacji Narodowej realizował politykę państwa w dziedzinie szkolnictwa wyższego, koordynował w tym zakresie działalność szkół wyższych oraz nadzorował i kontrolował podległe szkoły wyższe. Przepis art. 3 ust. 2 ustawy wymieniał podstawowe zadania szkoły wyższej, wśród których nie było prowadzenia domów studenckich. Zgodnie jednak z art. 4 ust. 2 ustawy, szkoła wyższa miała w szczególności prawo m.in. do samodzielnego gospodarowania majątkiem i środkami finansowymi w granicach określonych w przepisach prawa oraz prowadzenia działalności socjalno-bytowej stosownie do potrzeb pracowników i studentów. Ponadto w myśl art. 98 ust. 1 ustawy organy szkoły miały obowiązek zapewnienia warunków materialnych i socjalnych dla realizacji prawa do nauki. W ocenie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej Politechnika W. w ramach ustawowego prawa, działając w imieniu ówczesnego Ministra Edukacji Narodowej, tj. organu administracji rządowej, pod jego nadzorem, gospodarowała przedmiotową nieruchomością, zabudowaną akademikiem, w celu zapewnienia warunków materialnych i socjalnych dla realizacji prawa do nauki. Komisja na poparcie swojego stanowiska przywołała wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 maja 1996 r. sygn. akt I SA 317/95 i z dnia 14 października 1998 r. sygn. akt I SA 133/98, jednocześnie nie podzielając poglądu wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2010 r. sygn. akt I OSK 668/09, powoływanego przez Gminę Miejską W. Komisja dodała, że wyrok ten dotyczył innego stanu faktycznego, tj. domu asystenta, nie zaś akademika, istnienie którego było niezbędne dla zapewnienia możliwości studiowania. Ponadto wyrok ten nie jest wiążący w niniejszej sprawie. Reasumując Komisja stwierdziła, że prawidłowo Wojewoda [...] uznał, że przedmiotowa nieruchomość służyła wykonywaniu zadań należących do administracji rządowej i jako taka podlegała wyłączeniu z komunalizacji na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina Miejska W. zarzucając jej naruszenie prawa materialnego tj. art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. poprzez błędne uznanie, że przedmiotowa nieruchomość nie podlegała komunalizacji. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że przedmiotowa nieruchomość stała się z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. mieniem komunalnym, gdyż nie służyła wykonywaniu zadania publicznego należącego do właściwości administracji rządowej, jak również nie służyła wykonywaniu ustawowego zadania Politechniki W. Zdaniem strony skarżącej wśród ustawowych jej zadań nie ma mowy bowiem o prowadzeniu domów studenckich. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Uczestnik postepowania Politechnika W. w piśmie z dnia 20 kwietnia 2017 r. również wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną. Istotą sądowej kontroli niniejszego postępowania jest ocena prawidłowości wydanej w dniu [...] listopada 2016 r. decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, która utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r. W powołanych decyzjach organy odmówiły komunalizacji nieruchomości z uwagi na wystąpienie przesłanek, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32, poz. 191). Powołany przepis, będący materialnoprawną podstawą wydanych rozstrzygnięć stanowi, że składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1 - 3 nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów administracji rządowej. Przepis art. 11 ust. 1 ustawy zakłada więc, że w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, czyli w dniu 27 maja 1990 r., sporna nieruchomość ma służyć wykonywaniu zadań publicznych należących do organu administracji rządowej. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że służenie, w rozumieniu tego przepisu oznacza stan faktyczny istniejący w dniu 27 maja 1990 r., na który nie ma wpływu posiadanie lub nieposiadanie tytułu prawnego do korzystania z mienia oraz charakter korzystania stały lub przejściowy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 1996 r., sygn. akt I SA 317/95, publ. ONA 1997 r., nr 2, poz. 79). Zgodnie ze stanowiskiem orzecznictwa ocena, czy dana nieruchomość służyła wykonywaniu konkretnych zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej winna być dokonana według stanu na dzień wejścia w życie ustawy, to jest na 27 maja 1990 r. Nie może więc mieć znaczenia w sprawie faktyczny sposób wykorzystywania mienia w dacie wydawania decyzji, ani na przyszłość (por. wyrok NSA z 2 VII 2006 r., I OSK 1905/06, Lex 490147). W rozpoznawanej sprawie sporne jest, czy prowadzenie na przedmiotowej nieruchomości przez Politechnikę W. domu studenckiego mieści się w pojęciu "służenia" tego mienia wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości centralnego organu administracji rządowej, w rozumieniu art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Obowiązująca w dacie komunalizacji ustawa z dnia 4 maja 1982 r. o szkolnictwie wyższym (t.j. Dz. U. z 1985 r., Nr 42, poz. 201 ze zm.) w art. 6 ust. 1 stanowiła, że Minister Edukacji Narodowej realizuje politykę państwa w dziedzinie szkolnictwa wyższego, koordynuje w tym zakresie działalność szkół wyższych oraz nadzoruje i kontroluje podległe szkoły wyższe. Nie ulega więc wątpliwości, że Politechnika W. w dniu 27 maja 1990 r. podlegała nadzorowi i kontroli Ministra Edukacji Narodowej. Z kolei zakres zadań szkoły wyższej określał art. 3 ust. 2 ustawy o szkolnictwie wyższym. Wśród podstawowych zadań szkoły wyższej, wymienionych w tym przepisie, nie zostało ujęte prowadzenie domów studenckich. Jednakże do realizacji podstawowych zadań szkoły wyższej konieczne jest stworzenie szerokiej bazy, która umożliwia lub ułatwia realizację tych zadań. Pomocne więc dla realizacji podstawowych zadań szkoły wyższej jest zaspokajanie również potrzeb bytowych studentów, a zaspokajanie takich potrzeb realizowane może być właśnie przez prowadzenie domu studenckiego. Natomiast art. 4 ust. 2 powołanej ustawy o szkolnictwie wyższym stanowił, że szkoła wyższa ma prawo m.in. do prowadzenia działalności socjalno-bytowej stosownie do potrzeb studentów i pracowników. Tak więc prowadzenie domu studenckiego w ocenie Sądu służyło wykonywaniu podstawowych zadań szkoły wyższej jaką jest Politechnika W. Z kolei nieruchomość, której dotyczy zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja, i na której znajduje się prowadzony przez Politechnikę dom studencki, wobec powyższych rozważań, służyła wykonywaniu zadań publicznych w rozumieniu art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. W związku z tym za słuszne należy uznać stanowisko organów orzekających w niniejszej sprawie, że przedmiotowa nieruchomość podlega wyłączeniu spod komunalizacji i należało odmówić jej komunalizacji w trybie art. 5 ust 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko zaprezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia 14 października 1998r sygn. akt I SA 133/98, w którym Sąd stwierdził, że zadania Ministra Edukacji Narodowej według stanu prawnego na dzień komunalizacji, skonkretyzowane w ustawie z dnia 23 października 1987 r. o utworzeniu zarządu Ministra Edukacji Narodowej (Dz.U. nr 33, poz. 178) zostały określone dość szeroko i obejmowały m.in. prognozowanie i planowanie rozwoju oświaty i szkolnictwa wyższego, w tym także rzeczowych i finansowych środków niezbędnych do działalności tych jednostek oraz współdziałania z właściwymi organami w zakresie kształtowania i rozwoju bazy materialnej szkolnictwa (art. 2 pkt 1 lit. a i c ustawy). Przy tak rozumianych zadaniach w zakresie szkolnictwa wyższego przedmiotowe mienie służyło wykonywaniu zadań publicznych, gdyż przeznaczone było pod budowę domów studenckich, a w dniu wejścia w życie ustawy budowa ta już była rozpoczęta. Na przedmiotowej działce znajdowały się drewniane domy stanowiące akademiki, które zostały wyburzone pod koniec lat 80-tych w związku z przygotowaną inwestycją budowy nowych domów studenckich, na którą przygotowywano dokumentację projektową i wydawano decyzje. W tak ustalonym stanie faktycznym i prawnym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w pojęciu "służenia wykonywaniu zadań publicznych" należących do właściwości organów administracji szkolnictwa wyższego mieści się także stan wykorzystania mienia ogólnonarodowego (państwowego) do celów inwestycyjnych dla powiększenia istniejącej bazy materialnej szkolnictwa wyższego, bez której to bazy realizacja takich celów jak działalność oświatowa, naukowa, dydaktyczna, kulturalna itp. nie byłaby możliwa. W tej sytuacji Sąd w składzie niniejszym nie podziela stanowiska zaprezentowanego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 marca 2010 r. sygn. akt I OSK 668/09. Tym samym za niezasadne Sąd uznał zarzuty naruszenia wskazanego w skardze przepisu prawa materialnego. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.