II OSK 3046/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 25 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie oraz T. W. i K. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 54/17 w sprawie ze skargi T. W. i K. W. na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie uproszczonego planu urządzenia lasu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. 1.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 kwietnia 2017 r. sygn. IV SA/Wa 54/17 uwzględnił skargę T. W. i K. W. (dalej skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie nieuznania wniosku do projektu uproszczonego planu urządzenia lasu oraz umorzenia postępowania w odniesieniu do wniosku do projektu uproszczonego planu urządzenia lasu i uchylił zaskarżoną decyzję. 1.2. Zaskarżoną decyzją z [...] października 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, działając na podstawie art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, ze zm., dalej Kpa), po rozpatrzeniu odwołania skarżących, od decyzji Prezydenta m.st. Warszawa z [...] sierpnia 2016 r. nr [...] , orzekającej o nieuznaniu wniosku do projektu uproszczonego planu urządzenia lasu na działkach o nr [...] i [...] z obrębu [...], jako terenu stanowiącego drogę leśną, ze wskazaniem usunięcia wszystkich drzew z działki nr [...] i drzew z części działki [...], w pasie o szerokości 3,5 m, przylegającym do działki nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzekło o nieuznaniu wniosku oraz o umorzeniu postępowania w odniesieniu do wniosku do projektu uproszczonego planu urządzenia lasu, Dzielnica W., w zakresie działek o numerach ewidencyjnych[...], [...] i [...], z obrębu [...]. 1.3. Skarżący wnieśli na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w części dotyczącej pkt 1 rozstrzygnięcia, któremu zarzucili naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 Kpa. W szczególności zarzucili błędy w ustaleniach faktycznych polegające na wadliwym przyjęciu, że działka nr [...] stanowi drogę leśną, gdyż w rzeczywistości z informacji z rejestru gruntów wynika, że stanowi ona użytek drogowy o symbolu "dr" niezaliczony do kategorii dróg leśnych oraz że przedmiotem wniosków skarżących nie było żądanie poszerzenia drogi wewnętrznej na potrzeby ochrony przeciwpożarowej lasu. Zdaniem skarżących potrzeba poszerzenia drogi wynika z przeznaczenia gruntów rolnych skarżących, ich budowlanego charakteru oraz prowadzenia na jednym z gruntów rolnych budowy, zgodnie z pozwoleniem na budowę, wymogów technicznych, określających minimalne wymagania dla dojazdów do gruntów budowlanych. Zarzucili ponadto wadliwe przyjęcie, że grunty rolne skarżących nie są związane z gospodarką leśną. Podnieśli też naruszenie art. 10a z dnia 3 lutego 1995 r. ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.; dalej uogrl) oraz art. 61 ust. 1 ustawy 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2016, poz. 778, ze zm.), wskutek ich niezastosowania dla oceny charakteru gruntów rolnych skarżących oraz naruszenie § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690, ze zm.). Skarżący podnieśli, że doszło do naruszenia art. 105 § 1 Kpa, poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji brak umorzenia postępowania w sprawie wniosków skarżących o uwzględnienie w planie oraz naruszenie art. 7 ust. 1 ustawy o lasach poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieuznaniu wniosków skarżących. Wskazali też na naruszenie § 1 ust. 1 pkt 1, w zw. z § 7 ust. 1 pkt 4 lit. b i § 7 ust. 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 12 listopada 2012 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu sporządzania planu urządzenia lasu, uproszczonego planu urządzenia lasu oraz inwentaryzacji stanu lasu, poprzez ich niezastosowanie, § 1 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 12 listopada 2012 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu sporządzania planu urządzenia lasu, uproszczonego planu urządzenia lasu oraz inwentaryzacji stanu lasu, § 37 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. Nr 109, poz. 719, ze zm.), i innych przepisów wykonawczych. 1.4. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. 2. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem z 24 kwietnia 2017 r. powyższą skargę uwzględnił i uchylił zaskarżoną decyzję, uznając, że decyzja organu odwoławczego wydana została bez należytego wyjaśnienia istotnych okoliczności w sprawie (pkt 1 wyroku) oraz w pkt 2 zasądził na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania. Zdaniem Sądu I instancji organ w niedostateczny sposób wyjaśnił, czy droga na działce [...] jest drogą wewnętrzną o ustalonym użytku ewidencyjnym "dr", na podstawie informacji z rejestru gruntów. Należy podkreślić, że zgodnie z § 68 ust. 3 pkt 7 lit. a rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. "w sprawie ewidencji gruntów i budynków" symbol oznaczenia użytku gruntowego, jako "dr" oznacza tereny komunikacyjne stanowiące drogi. Ponadto organ nie wyjaśnił, czy teren objęty planowaną inwestycją wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych zgodnie z art. 10a uogrl, odnoszącego się do wyłączenia zastosowania przepisów o konieczności uzyskania zgody na wyłączenie do terenów położonych w granicach administracyjnych miasta. Organ w niewystarczający sposób wyjaśnił kwestię potrzeb poszerzenia istniejącej drogi w kontekście spełnienia celów gospodarki leśnej, tj. art. 6 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2015 r. poz. 2100, ze zm.; dalej uol). Wskazuje on, że działalność leśna odbywa się w zakresie urządzania, ochrony i zagospodarowania lasu, utrzymania i powiększania zasobów i upraw leśnych, gospodarowania zwierzyną pozyskiwania - z wyjątkiem skupu - drewna, żywicy, itp. Braki wniosku skarżących w tym zakresie powinny zostać wyjaśnione w toku postępowania administracyjnego, zgodnie z art. 7, art. 77 i art. 80 Kpa. 3. Od powyższego wyroku skargi kasacyjne wnieśli zarówno skarżący oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie. 4.1. Skarżący w skardze kasacyjnej zaskarżyli wyrok w zakresie pkt 1, zarzucając naruszenie następujących przepisów prawa: 1) art. 3 pkt 1 lit. a uol - przez jego błędną wykładnię; 2) art. 2 ust. 1 pkt 10 uogrI przez jego niezastosowanie; 3) art. 20 ust. 2 uol przez jego błędną wykładnię; 4) art. 6 ust. 1 pkt 7 uol w zw. z § 7 ust. 3 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków I trybu sporządzania planu urządzenia lasu, uproszczonego planu urządzenia lasu oraz inwentaryzacji stanu lasu; 5) art. 3 pkt 2, art. 6 ust. 1 pkt 8, art. 6 ust. 1 pkt 1a, art. 7 ust. 1, art. 39a ust. 1 uol w zw. z art. 140 Kc w zw. art. 145 k.c. w zw. z art. 4 pkt 11 uogrl w zw. z art. 5 i art. 64 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 7 Kpa poprzez ich niezastosowanie; 6) art. 10a uogrl przez jego zastosowanie; 4.2. Ponadto w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie następujących przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania: 1) art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa wskutek braku wyjaśnienia w ramach podstawy prawnej wyroku, jaki istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej mogły mieć stwierdzone w zaskarżonym wyroku uchybienia przepisom postępowania; 2) art. 1 Ppsa w zw. z art. 134 § 1 Ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa na skutek uchylenia zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy stwierdzone uchybienia proceduralne organów administracji nie miały, ani nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy; 3) art. 1 Ppsa w zw. z art. 3 § 2 Ppsa w zw. z art. 134 § 1 Ppsa w zw. z art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 20 ust. 5 uol poprzez wyjście poza granice rozpoznawanej sprawy na skutek rozstrzygnięcia, że w sprawie wymagane jest dokonanie przez organy administracji oceny rzeczywistego charakteru użytku na działce ewidencyjnej numer [...]; 4) art. 1 Ppsa w zw. z art. 3 § 2 Ppsa w zw. art. 134 § 1 Ppsa w zw. z art. 141 § 4 Ppsa poprzez wyjście poza granice rozpoznawanej sprawy na skutek rozstrzygnięcia, że w sprawie wymagane jest dokonanie przez organy administracji oceny, czy planowana inwestycja polegająca na utworzeniu drogi leśnej na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...], wymaga zgody na zmianę ich przeznaczenia wobec obowiązywania wyłączenia określonego w art. 10a uogrl; 5) art. 1 Ppsa w zw. z art. 3 § 2 Ppsa w zw. z art. 134 § 1 Ppsa w zw. z art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 145 § 3 Ppsa poprzez niedokonanie w całości kontroli zaskarżonej decyzji, a w szczególności wobec braku rozpoznania zarzutów skargi w zakresie jej legalności; 6) art. 1 Ppsa w zw. z art. 3 § 2 Ppsa w zw. art. 134 § 1 Ppsa w zw. z art. 141 § 4 Ppsa poprzez niedokonanie w całości kontroli zaskarżonej decyzji; 7) art. 134 § 1 Ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 145 § 3 Ppsa w z w. z art. 105 Kpa w zw. z art. 7 ust. 3 rozporządzenia. 4.3. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej pkt 1 orzeczenia i o przekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o oddalenie skargi kasacyjnej, przy jednoczesnym wyrażeniu przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu innych ocen prawnych niż powzięte błędnie w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. 5. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zaskarżając w całości powyższy wyrok, zarzuciło naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa poprzez błędne przyjęcie, że organ naruszył przepisy w zakresie gromadzenia materiału dowodowego i oceny materiału dowodowego oraz uzasadnienia decyzji w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 141 § 4 Ppsa poprzez brak wykazania, że doszło do naruszenia przepisów mających istotny wpływ na wynik sprawy; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w części odnoszącej się do działek o numerach ewidencyjnych [...], [...] i [...] z obrębu [...], wobec braku wskazania naruszenia przepisów w tej części rozstrzygnięcia organu; 4) art. 141 § 4 Ppsa poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku wpływu postawionych organowi zarzutów na wynik sprawy. Wskazując na powyższe Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpatrzenia przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 6.1 Skargi kasacyjne okazały się zasadne. 6.2. Trafnie podniesiono w obu skargach kasacyjnych, że Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w żaden sposób nie wykazał wpływu stwierdzonych uchybień na wynik sprawy. W istocie stwierdzone uchybienia proceduralne organów administracji nie miały wpływu na wynik sprawy i nie mają wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji. Natomiast sprawa w ogóle nie została rozpoznana co do jej istoty. Świadczy zresztą o tym zbieżne stanowisko w tym zakresie obu stron postępowania tj. zarówno skarżących, jak i organu. 6.3. Wyjaśnić należy, że przedmiotem prowadzonej sprawy administracyjnej były wnioski do projektu uproszczonego planu urządzenia lasu, które dotyczyły działek mających posłużyć do poszerzenia istniejącej drogi. Wniosek skarżących został jasno sformułowany - chcą oni poszerzyć drogę dojazdową poprzez usunięcie drzew z części działki [...] i całości działki [...]. Tym samym brak rozważenia przez organy administracji okoliczności, czy działka ewidencyjna nr [...], jest lub nie jest drogą leśną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 8 uol nie mógł mieć jakikolwiek istotnego wpływu na wynik sprawy. W istocie okoliczność, czy działka ewidencyjna nr [...] jest lub nie jest drogą leśną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 8 uol, nie ma żadnego wypływu na wynik postępowania. 6.4. Naczelny Sąd Administracyjny podziela również stanowisko wyrażone w obu skargach kasacyjnych, że brak wyjaśnienia przez organy czy teren objęty planowaną inwestycją wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych zgodnie z art. 10a uogrl nie miał żadnego znaczenia dla wyniku sprawy. Skoro plan urządzenia lasu służy gospodarce leśnej, to działania i ustalenia przewidziane w planie odnoszą się cały czas do lasu, nawet jeżeli planowane jest w nim działanie polegające np. na wycięciu drzew. Działanie takie, jak i w ogóle zapisy planu, nie powodują żadnych zmian w przeznaczeniu i charakterze terenu objętego jego zapisami - nadal jest to las w rozumieniu ustawy o lasach, jak i ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. Jakiekolwiek by nie były zapisy planu, nie spowodują one w żaden sposób aby zmieniało się przeznaczenia terenu. Aby takie przeznaczenie się zmieniło musiałoby dojść do uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia oraz zmiana przeznaczenia w planie miejscowym. Nie sposób znaleźć jakąkolwiek relację pomiędzy art. 10a uogrl, który tyczy się gruntów rolnych a wnioskiem skarżących, dotyczącym przecież gruntów leśnych. 6.5. Wreszcie trzecią wadliwością jaką Sąd I instancji wytknął zaskarżonej decyzji było niewystarczające ustalenie kwestii potrzeby poszerzenia istniejącej drogi w kontekście spełnienia celów gospodarki leśnej, tj. art. 6 ust. 1 pkt 6 uol. Braki wniosku skarżących w tym zakresie, zdaniem Sądu I instancji, powinny zostać wyjaśnione w toku postępowania administracyjnego. Stanowisko to jest błędne, ponieważ ocena potrzeb zapewnienia działkom rolnym skarżących odpowiedniego dostępu do drogi publicznej, nie jest materią ustaleń faktycznych, a materią wykładni i zastosowania przepisów prawa. Organ nie musiał w związku z tym uzupełniać braku wniosku, gdyż wniosek ten nie zawierał żadnych braków. Kwestia, że uzasadnienie wniosku uniemożliwiało jego uwzględnienie, jest kwestią merytoryczną oceny sprawy, a nie kwestią do wyjaśnienia ze stroną w toku postępowania dowodowego. 6.6. Sąd I instancji w żaden sposób nie wykazał i nie wyjaśnił aby w sprawie rzeczywiście doszło do naruszenia przepisów postępowania w sposób mających istotny wpływ na wynik sprawy. Kwestia ta nie została w żaden sposób uzasadniona w zaskarżonym wyroku. Tym samym należy się zgodzić ze stanowiskiem obu, zresztą przeciwnych, stron postępowania sądowo-administracyjnego, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada wymogom z art. 141 § 4 Ppsa. Uzasadnienie nie tylko legitymizuje wyrok, ale również ma za zadanie przekonać strony postępowania o słuszności i trafności wydanego rozstrzygnięcia. W przedmiotowej sprawie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia opisanych tych wymogów. Jego treść uniemożliwia bowiem ustalenie, jakim wpływ miały wytknięte uchybienia na wynik postępowania. 6.7. Reasumując, wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej Kolegium okazały się zasadne. Sąd I instancji naruszył tak art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa poprzez błędne przyjęcie, że organ naruszył przepisy w zakresie gromadzenia materiału dowodowego i oceny materiału dowodowego oraz uzasadnienia decyzji w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, jak i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 141 § 4 Ppsa poprzez brak wykazania, że doszło do naruszenia przepisów mających istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w części odnoszącej się do działek o numerach ewidencyjnych [...], [...] i [...]. 6.8. Natomiast skarga kasacyjna skarżących zasługiwała na uwzględnienie z uwagi na treść zarzutów naruszenia przepisów postępowania nr 1-6. Zasadnie zarzucono naruszenie art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa wskutek braku wyjaśnienia w ramach podstawy prawnej wyroku, jaki istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej mogły mieć stwierdzone w zaskarżonym wyroku uchybienia przepisom postępowania, art. 1 Ppsa w zw. z art. 134 § 1 Ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa na skutek uchylenia zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy stwierdzone uchybienia proceduralne organów administracji nie miały, ani nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, art. 1 Ppsa w zw. z art. 3 § 2 Ppsa w zw. z art. 134 § 1 Ppsa w zw. z art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 20 ust. 5 uol poprzez wyjście poza granice rozpoznawanej sprawy na skutek rozstrzygnięcia, że w sprawie wymagane jest dokonanie przez organy administracji oceny rzeczywistego charakteru użytku na działce ewidencyjnej nr [...], art. 1 Ppsa w zw. z art. 3 § 2 Ppsa w zw. art. 134 § 1 Ppsa w zw. z art. 141 § 4 Ppsa poprzez wyjście poza granice rozpoznawanej sprawy na skutek rozstrzygnięcia, że w sprawie wymagane jest dokonanie przez organy administracji oceny, czy planowana inwestycja polegająca na utworzeniu drogi leśnej na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...], wymaga zgody na zmianę ich przeznaczenia wobec obowiązywania wyłączenia określonego w art. 10a uogrl, art. 1 Ppsa w zw. z art. 3 § 2 Ppsa w zw. z art. 134 § 1 Ppsa w zw. z art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 145 § 3 Ppsa poprzez niedokonanie w całości kontroli zaskarżonej decyzji, a w szczególności wobec braku rozpoznania zarzutów skargi w zakresie jej legalności oraz art. 1 Ppsa w zw. z art. 3 § 2 Ppsa w zw. art. 134 § 1 Ppsa w zw. z art. 141 § 4 Ppsa poprzez niedokonanie w całości kontroli zaskarżonej decyzji. Z uwagi na zasadność tych zarzutów, odniesienie się do sformułowanych w niej pozostałych zarzutów byłoby jednak przedwczesne, ponieważ Sąd I instancji nie rozpoznał istoty sprawy. W tym stanie rzeczy, uwzględniając skargę kasacyjną na podstawie art. 185 § 1 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania celem rozpatrzenia jej z uwzględnieniem treści art. 134 § 1 Ppsa. Na podstawie art. 207 Ppsa, z uwagi na uwzględnienie obu skarg kasacyjnych, odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu.