II OSK 499/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary /spr./ Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Renata Detka Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 października 2015 r. sygn. akt IV SAB/Wa 325/15 w sprawie ze skargi B. C. na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 października 2015 r., sygn. akt IV SAB/Wa 325/15, po rozpoznaniu skargi B. C. na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, stwierdził bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju w rozpatrzeniu wniosku B. C. z dnia 14 maja 2006 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Koszalińskiego z dnia [...] grudnia 1979 r., stwierdził, iż bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i umorzył postępowanie w pozostałym zakresie. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z dnia [...] grudnia 1979 r. Wojewoda Koszaliński, po rozpatrzeniu wniosku Naczelnika Miasta i Gminy w S., wyraził zgodę na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze wnioskowanych gruntów rolnych klas IV-V o powierzchni ok. 10,50 ha, położonych na terenie miasta S., oznaczonych numerami działek ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...] planowanych pod budowę osiedla domów jednorodzinnych D.- L.. Wnioskiem z dnia 14 maja 2006 r. B. C. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody. Decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji uzasadniając, że skarżąca nie jest stroną w tym postępowaniu. Następnie, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] września 2007 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. B. C. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który uchylił zaskarżone decyzje. Rozpatrując sprawę po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Koszalińskiego oraz po ponownym rozpatrzeniu wniosku B. C., decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. utrzymał w mocy to rozstrzygnięcie. B. C. wniosła skargę na decyzję Ministra z dnia [...] stycznia 2009 r. Sąd wyrokiem z dnia 6 listopada 2009 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2008 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z dnia [...] grudnia 1979 r. uzasadniając, że B. C. nie posiadała interesu prawnego w postępowaniu w sprawie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. B. C. wniosła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu skargi B. C., uchylił ww. decyzje. W trakcie prowadzonego postępowania B. C. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Skarga została odrzucona. W dniu 25 września 2013 r. B. C. wezwała Ministra Rolnictwa i Wsi do usunięcia naruszenia prawa, polegającego na nierozpatrzeniu jej wniosku. Następnie pismem z dnia 6 października 2013 r. wniosła do Sądu skargę na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 czerwca 2014 r., sygn. akt IV SAB/Wa 226/13, oddalił skargę B. C. na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Koszalińskiego z dnia [...] grudnia 1979 r. Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2754/14, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Sąd I instancji oddalił skargę, wskazując w uzasadnieniu, że wydanie przez organ administracyjny decyzji jeszcze przed wniesieniem skargi na bezczynność oznacza, że organ nie pozostaje w bezczynności i skarga podlega oddaleniu. Zaprezentowane stanowisko jest nieprawidłowe, albowiem nie uwzględnia pełnej treści art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wydanie przez organ administracyjny decyzji z dnia [...] października 2013 r. nie zwalniało Sądu I instancji z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy wystąpiła bezczynność, a jeżeli tak, to czy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a.) oraz w zakresie rozważenia kwestii wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Sąd w istocie nie dokonał oceny przebiegu postępowania w sprawie, w szczególności kwestii zachowania przez organ administracji terminów załatwienia sprawy, a także odstępu pomiędzy poszczególnymi czynnościami organu. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonał oceny przebiegu postępowania administracyjnego w kontekście znacznego przekroczenia terminów określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz przyczyn nieprzestrzegania terminu załatwienia sprawy. Całkowicie zostało, zdaniem NSA, pominięte, że poszczególne czynności organu były podejmowane w znacznych odstępach czasu, w szczególności niczym nieusprawiedliwione było niepodejmowanie żadnych czynności w sprawie w okresie od 14 lutego 2013 r. (data doręczenia organowi pisma T. K.) do dnia 17 maja 2013 r. (data przekazania pierwszej skargi na bezczynność Ministra wraz z aktami sprawy). Ponadto od daty wszczęcia postępowania w sprawie (wniosek z dnia 14 maja 2006 r.) do czasu wydania decyzji z dnia [...] października 2013 r. upłynęło 7 lat, a decyzje wydawane przez Ministra w toku postępowania były trzykrotnie uchylane przez Sąd I instancji. Tymczasem zasadą jest, że załatwienie sprawy nawet szczególnie skomplikowanej powinno nastąpić w ciągu dwóch miesięcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku, po ponownym rozpoznaniu skargi B. C. na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Koszalińskiego z dnia [...] grudnia 1979 r., uznał, że jest ona usprawiedliwiona. Sąd przedstawił przebieg postępowania i stwierdził, że świadczy on o bezczynności organu w prowadzeniu postępowania w kontrolowanej sprawie w pewnych przedziałach czasowych. Dotyczy to początkowego przebiegu postępowania, kiedy sprawa po przekazaniu jej przez Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego wpłynęła do Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi w dniu 17 października 2006 r., a Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi dopiero decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Koszalińskiego z dnia [...] grudnia 1979 r. Niewątpliwie termin przewidziany na załatwienie sprawy, wynikający z art. 35 k.p.a. został przekroczony. Kolejnym okresem kiedy organ nie podejmował żadnych czynności w sprawie, to okres od 14 lutego 2013r. (data doręczenia organowi pisma T. K.) do dnia 17 maja 2013 r. (data przekazania pierwszej skargi na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wraz z aktami sprawy). W tym czasie organ oczekiwał na wskazanie spadkobierców po T. K. wiedząc, że T. K. z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku nie wystąpi z przyczyn obiektywnych. Organ mógł sam wystąpić z takim wnioskiem do właściwego sądu spadku, bądź pouczyć skarżącą, że sama może z takim wnioskiem wystąpić. Analiza akt administracyjnych przekazanych do Sądu wskazuje, że w powyższych okresach organ pozostawał w bezczynności, ale zdaniem Sądu bezczynność ta nie miała charakteru rażącego. W pozostałym okresie prowadzenia postępowania administracyjnego w kontrolowanej sprawie, w ocenie Sądu, organ nie pozostawał w stanie bezczynności. Podejmował czynności wynikające z zaleceń zawartych w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uchylających kolejne decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Na znaczny czas trwania postępowania administracyjnego w sprawie wpłynął fakt wydawania decyzji, które kilka razy były uchylane przez sąd. W konsekwencji Sąd uznał, że zaistniała w sprawie bezczynność nie ma cechy rażącego naruszenia prawa, rozumianego jako stan, w którym ewidentnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa i na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. stwierdził bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju w rozpatrzeniu wniosku B. C. z dnia 14 maja 2006 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Koszalińskiego z dnia [...] grudnia 1979 r. oraz że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie stwierdził, że na dzień wyrokowania organ nie był bezczynny, tym samym żądanie skargi dotyczące wydania stosownego orzeczenia w sprawie należało umorzyć na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Skargą kasacyjną B. C. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 154 § 3 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że decyzja z dnia [...] października 2013 r. została wydana przed wpływem skargi B. C. na bezczynność do organu przy oparciu się jedynie na dacie decyzji wskazanej przez organ, podczas gdy w rzeczywistości na dokumencie decyzji można wskazać dowolną datę jej wydania, 2) art. 149 § 1 p.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i brak orzeczenia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i brak wymierzenia z urzędu organowi grzywny. Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, przyznanie wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną w ramach przyznanego skarżącej prawa pomocy (powiększonego o podatek od towarów i usług), które to wynagrodzenie to nie zostało zapłacone w całości ani w części a także zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, według norm przepisanych, a na wypadek oddalenia skargi - o odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącej na rzecz organu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. 2016, poz. 718, dalej: p.p.s.a.) z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niewystarczające do uchylenia zaskarżonego wyroku. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie przepisów postępowania, zmierzając do wykazania, że bezczynność organu w niniejszej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i uzasadnia wymierzenie grzywny. Przechodząc do oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej w pierwszej kolejności należy podnieść, że na gruncie procedury sądowoadministracyjnej nie zostało ustawowo zdefiniowane pojęcie rażącego naruszenia prawa. Definicji legalnej tego pojęcia nie zawiera również Kodeks postępowania administracyjnego. Jednakże w doktrynie i orzecznictwie ukształtowanym na tle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. utrwalony jest pogląd, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu powołanego przepisu, będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa i przejawia się w oczywistej sprzeczności między treścią decyzji a treścią przepisu, widocznej poprzez proste zestawienie ich ze sobą, przy czym charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 1859/11, wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1098/14). Z powyższego wynika, że nie każde naruszenie prawa – nawet oczywiste – ma charakter rażący, rozstrzygające znaczenie ma bowiem rodzaj naruszenia i jego skutki, niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności (por. P. Przybysz, "Kodeks Postępowania administracyjnego. Komentarz" Warszawa 2005, str 325). W odniesieniu do przypadków bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ w orzecznictwie NSA wskazuje się, że rażące naruszenie prawa, jako kwalifikowana postać jego naruszenia, powinno być interpretowane ściśle. Stwierdzenie przez sąd rażącego naruszenia prawa przy bezczynności lub przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ wymaga zaistnienia szczególnych okoliczności, które należy rozpatrywać indywidualnie, w kontekście stanu faktycznego danej sprawy. Podkreślenia wymaga jednocześnie, że fakt przekroczenia ustawowych terminów załatwiania spraw sam w sobie, co do zasady, nie jest taką szczególną okolicznością. W konsekwencji stan bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, chociaż niewątpliwie stanowi naruszenie prawa, nie przesądza jeszcze o rażącym charakterze tego naruszenia (por. m.in.: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13). Uzupełniając powyższe uwagi NSA wskazuje, że art. 149 p.p.s.a. uprawnia sąd do dokonania oceny rażącego charakteru naruszenia prawa. Brak jest natomiast w powołanym przepisie katalogu przesłanek, których wystąpienie obligowałoby sąd do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w odniesieniu do bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ administracji. Uprawnienie sądu do oceny we wskazanym zakresie realizuje się przez możliwość zbadania ewentualnych okoliczności szczególnych, wyróżniających kwalifikowany typ bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Do okoliczności takich należy w pierwszej kolejności zaliczyć długotrwałość postępowania przed organem administracji, gdyż sytuacja jedynie nieznacznego przekroczenia terminu załatwienia sprawy ze swej istoty nie może być potraktowana jako naruszenie prawa w sposób rażący. Jak zauważono w orzecznictwie, bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące tę bezczynność organu (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 1514/14). Podkreślenia wymaga, że autor rozpoznawanej skargi kasacyjnej nie kwestionuje dokonanych w sprawie przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych. Zarzucając natomiast temu Sądowi błędną ocenę charakteru stwierdzonej bezczynności Ministra w rozpatrzeniu wniosku z dnia 14 maja 2006 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Koszalińskiego z dnia [...] grudnia 1979 r., strona skarżąca zwróciła uwagę na okres od dnia 24 stycznia 2013 r. (tj. od dnia, w którym organ zwrócił się do strony postępowania - T. K., z prośbą o nadesłanie potwierdzenia wystąpienia do właściwego sądu o stwierdzenie nabycia spadku lub notarialnego poświadczenia dziedziczenia po zmarłym T. K.) do dnia wydania przez Ministra decyzji umarzającej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody. Przy czym wskazano, że odpowiedź na ww. wezwanie organ otrzymał 14 lutego 2013 r. O ile przywołany powyżej prawie 9 miesięczny okres niepodejmowania przez organ żadnych czynności w sprawie mógłby świadczyć o rażącej bezczynności organu, to jednak nie można pominąć faktu, że pismem z dnia 29 kwietnia 2013 r. skarżąca wniosła pierwszą skargę na bezczynność organu i w związku z tym organ od dnia 17 maja 2013 r. do dnia 28 sierpnia 2013 r. nie dysponował aktami sprawy, bowiem przekazał je Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie celem rozpoznania ww. skargi. Odnosząc się zatem w tych okolicznościach do kwestii, czy w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa należy stwierdzić, że owe naruszenie nie miało charakteru rażącego. Dochodząc do takiego przekonania Naczelny Sąd Administracyjny miał na względzie, że stosowanie do dyspozycji art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się okresów opóźnień z przyczyn niezależnych od organu. Z tych względów zarzut naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Przechodząc do podniesionej w skardze kasacyjnej kwestii wymierzenia organowi grzywny należy zauważyć, że grzywna przewidziana w art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter fakultatywny. Ustawodawca pozostawił ocenę potrzeby jej zastosowania uznaniu sądu. Na gruncie rozpatrywanej sprawy Sąd I instancji nie znalazł podstaw do skorzystania z tej instytucji z analogicznych przyczyn, co w przypadku stwierdzenia braku rażącego charakteru naruszenia prawa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko takie w świetle wcześniejszych rozważań jest uprawnione i nie nosi cech arbitralności czy też dowolności. W konsekwencji zarzut naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. został uznany za niezasadny. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 154 § 3 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że decyzja z dnia [...] października 2013 r. została wydana przed wpływem skargi B. C. na bezczynność organu przy oparciu się jedynie na dacie decyzji wskazanej przez organ, w sytuacji gdy w rzeczywistości na dokumencie decyzji można wskazać dowolną datę jej wydania, podnieść należy, że zarzut ten był już przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wydanym uprzednio w niniejszej sprawie wyroku z dnia 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2754/14, uznał go za nieuzasadniony. Stanowisko to wiąże w niniejszej sprawie w związku z czym zarzut ten pozostaje poza zakresem kontroli. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.