II OSK 2137/17

Dnia 27 czerwca 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant: asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni [...] w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 5 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 1758/16 w sprawie ze skargi Spółdzielni [...] w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy terenu oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 5 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 1758/16, oddalił skargę Spółdzielni "[...]" w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy terenu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Spółdzielnia "[...]" w [...]. Zaskarżając go w całości wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła, w trybie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016, poz. 718 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.", naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz 80 K.p.a., w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1073, ze zm.) – dalej: "u.p.z.p." oraz art. 28 K.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd nie zastosował środka określonego w ustawie, w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, która nie uwzględniła chronionego interesu osób trzecich, poprzez niezawiadomienie o toczącej się sprawie wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, bezpośrednio sąsiadującej z terenem, objętym postępowaniem oraz poprzez nieuwzględnienie zagospodarowania działek sąsiadujących. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że organ administracji nie zawiadomił o toczącym się postepowaniu wszystkich współwłaścicieli gruntu sąsiedniego, tj. osób posiadających prawo odrębnej własności lokali budynku przy ul. [...] w [...], czym naruszył wskazane w petitum skargi kasacyjnej przepisy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie przepis art. 193 zd. 2 P.p.s.a. Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia, więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Skarżąca kasacyjnie podniosła zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania. Zgodnie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przytoczonym przepisie nałożono, więc na wnoszącego skargę kasacyjną obowiązek wykazania nie tylko tego, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania, lecz również tego, że naruszenie to mogło mieć wpływ istotny, na wynik sprawy. Skuteczne wniesienie takiego zarzutu wymaga zatem uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowo-skutkowego między wspomnianym naruszeniem procedury sądowoadministracyjnej a treścią rozstrzygnięcia, polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 426; wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt I FSK 232/07, LEX nr 480247). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, nie zasługuje na uwzględnienie. Autor skargi nie wykazał bowiem skutecznie, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Bezzasadny jest zarzut, że Sąd pierwszej instancji nie zastosował środka określonego w ustawie, w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, która nie uwzględniła chronionego interesu osób trzecich, poprzez niezawiadomienie o toczącej się sprawie wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, bezpośrednio sąsiadującej z terenem, objętym postępowaniem oraz poprzez nieuwzględnienie zagospodarowania działek sąsiadujących. Zaznaczyć należy, że charakter zaskarżonej decyzji, której przedmiotem jest ustalenie warunków zabudowy, praktycznie uniemożliwia uznanie takiej decyzji, jako mogącej dotyczyć interesu indywidualnego poszczególnych właścicieli lokali. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, że podmiotem uprawnionym do występowania w charakterze strony w postępowaniu zarówno administracyjnym, jak i sądowym dotyczącym ustalenia warunków zabudowy i postępowania uzgodnieniowego dotyczących nieruchomości, które sąsiadują z nieruchomością, na której znajduje się budynek wspólnoty, jest wspólnota mieszkaniowa (spółdzielnia mieszkaniowa). Pozbawiony jest zatem doniosłości prawnej zarzut naruszenia, zaskarżonym wyrokiem, normy art. 28 k.p.a. poprzez wadliwą kontrolę legalności działalności administracji publicznej, która nie uwzględniła chronionego interesu osób trzecich, poprzez niezawiadomienie o toczącej się sprawie wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, bezpośrednio sąsiadującej z terenem, objętym postępowaniem. W myśl przepisu art. 28 K.p.a. - stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Potwierdzenie posiadania interesu prawnego, co skutkować będzie nabyciem uprawnień należnych stronie postępowania administracyjnego, powinno opierać się na przepisach prawa materialnego, z których wynikają dla tego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Interes prawny polega na możliwości zastosowania w ustalonym stanie faktycznym normy prawa materialnego do podmiotu oczekującego ochrony prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny, podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że członków spółdzielni w sprawach związanych z nieruchomościami pozostającymi w ich zasobach, na zewnątrz reprezentuje, co do zasady spółdzielnia, chyba że wykażą swój zindywidualizowany interes prawny. W pewnych szczególnych sytuacjach należy dopuścić, niezależnie od udziału spółdzielni, także udział w charakterze strony jej członków. Do takiej jednak sytuacji może dojść jeżeli członek spółdzielni mieszkaniowej wykaże się odrębnym od spółdzielni, własnym, zindywidualizowanym, konkretnym interesem prawnym. Przede wszystkim może się okazać zasadnym przyznanie interesu prawnego członkowi spółdzielni mieszkaniowej, któremu przysługuje własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu. Niezbędne jest jednak do tego to, aby działanie ze względu na które prowadzone jest postępowanie administracyjne dotyczyło bezpośrednio tego prawa do lokalu, bądź było związane z jego realizowaniem przez członka w sposób nie dający się pogodzić z istotą prawa spółdzielczego (zob. wyrok NSA z dnia 22 października 2015 r., sygn. II OSK 2772/13, LEX nr 1987169). Nieuprawnionym będzie więc wywodzenie odrębnego od spółdzielni interesu prawnego dla jej członka, wyłącznie z faktu sąsiedztwa nieruchomości z działką objętą warunkami zabudowy. Także z faktu znajdowania się działki w obszarze analizowanym nie można wywieść tego rodzaju interesu. Przepisy ustawy z dnia 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 21 z późn. zm) – dalej: "Prawo spółdzielcze", nie przyznają członkom spółdzielni bezpośredniego prawa do korzystania z majątku spółdzielczego którym może rozporządzać w rozumieniu art. 140 Kodeksu Cywilnego tylko spółdzielnia, jako osoba prawna, poprzez swoje organy. W obrocie publicznym członków spółdzielni reprezentuje jej zarząd (art. 48 § 1 Prawa spółdzielczego). Z punktu widzenia poruszanego w tym miejscu zagadnienia związanego z udziałem w postępowaniu administracyjnym członków spółdzielni mieszkaniowej koniecznym jest zwrócenie jeszcze uwagi na pogląd wyrażony w uchwale składu pięciu sędziów NSA z dnia 26 listopada 2001 r. sygn. akt OPK 19/01 (ONSA 2002 r., nr 2, poz. 68). W tej uchwale dokonano wprawdzie analizy przepisów ustawy o własności lokali, niemniej jednak stanowisko tam zawarte można odnieść również do prawa spółdzielczego. W przywołanej uchwale NSA podkreśla, że dla uniknięcia sytuacji, w której w postępowaniu administracyjnym dotyczącym podmiotów zbiorowych (wspólnot mieszkaniowych, spółdzielni) powstałaby konieczność występowania wielu stron postępowania (właścicieli poszczególnych lokali, członków spółdzielni), odchodzi się od konieczności występowania każdego takiego członka indywidualnie na rzecz działania organów podmiotów zbiorowych w imieniu członków. Trafnie zatem wskazuje Sąd pierwszej instancji, że nie złożenie skargi przez ewentualnie pominiętą stronę postępowania uprawnia ją do złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.