IV SA/Po 1058/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Maciej Busz WSA Józef Maleszewski Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 maja 2017 r. sprawy ze skargi L. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości. Zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej w skrócie "SKO") – po rozpoznaniu wniosku L. N. i I. N. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją SKO z [...] lutego 2016 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] Prezydenta Miasta [...] opatrzonej datą [...] stycznia 2011 r. [w miejsce omyłkowego: "2011 r." powinno być raczej: "2012 r." – uw. Sądu], nr sprawy: [...], ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie i rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i gospodarczego wraz ze zmianą sposobu użytkowania budynku gospodarczego na cele mieszkalne na działce nr [...], ark. 04, obręb W. przy ul. [...] w P. (zwanej też dalej "Decyzją WZ") – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 158 § 1 i art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.; dalej w skrócie: "k.p.a."), utrzymało w mocy ww. decyzję własną z [...] lutego 2016 r. Zaskarżona decyzja, jak wynika z jej uzasadnienia, zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Przywołaną wyżej Decyzją WZ Prezydent Miasta [...] (dalej też jako: "Prezydent Miasta") po rozpatrzeniu wniosku R. W. z [...] stycznia 2007 r., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie i rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i gospodarczego wraz ze zmianą sposobu użytkowania budynku gospodarczego na cele mieszkalne na działce [...] W dniu [...] stycznia 2013 r. L. N. i I. N. wystąpiły do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności Decyzji WZ. SKO pismem z [...] września 2015 r. zawiadomiło strony o wszczęciu postępowania w tej sprawie. Decyzją z [...] lutego 2016 r., nr [...], SKO odmówiło stwierdzenia nieważności Decyzji WZ, uznając, że wbrew twierdzeniom wnioskodawczyń ww. decyzja Prezydenta [...] nie jest obarczona wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Pismem z [...] marca 2016 r. L. N. i I. N. złożyły wniosek do SKO o ponowne rozpatrzenie ww. sprawy i stwierdzenie nieważności Decyzji WZ. W uzasadnieniu podkreślono, że przy ustaleniu warunków zabudowy nie rozstrzygnięto jednoznacznie, czy istniejący budynek mieszkalny jednorodzinny i gospodarczy nie stanowi samowoli budowlanej w rozumieniu prawa budowlanego. Ponadto wskazano, że Prezydent Miasta pozbawił wnioskodawczynie udziału w postępowaniu zakończonym Decyzją WZ. W piśmie z [...] czerwca 2016 r. L. N. dodatkowo podniosła, iż parametry nowej zabudowy zostały ustalone w sposób sprzeczny z wynikami analizy. Utrzymując w mocy ww. decyzję własną z [...] lutego 2016 r., przywołaną na wstępie decyzją z [...] sierpnia 2016 r., SKO stwierdziło, że Decyzja WZ nie narusza rażąco prawa. W ocenie organu nie zachodzi także żadna z innych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, określonych przepisem art. 156 § 1 k.p.a. Skargę na opisaną decyzję SKO z [...] sierpnia 2016 r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego L. N.. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji SKO z "[...].02.2016 r." [powinno być: "[...].02.2016 r." – uw. Sądu] oraz Decyzji WZ, zarzucając wydanie ww. decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z [...] kwietnia 2017 r. L. N. odniosła się do twierdzeń zawartych w odpowiedzi na skargę oraz podtrzymała swoje stanowisko o konieczności i zasadności stwierdzenia nieważności Decyzji WZ jako "sprzecznej z porządkiem prawnym regulującym proces inwestycyjny w budownictwie". Pismem z [...] kwietnia 2017 r. L. N. zawiadomiła Sąd, że w dniu [...] kwietnia 2016 r. zmarła nagle w wieku 92 lat jej mama, I. N., "zamieszkała nieprzerwanie od 1953 roku w [...], będąca współwłaścicielką tej nieruchomości i stroną prowadzonego postępowania sądowego". Skarżąca wyjaśniła, że jedynym spadkobiercą ustawowym I. N., która była wdową i nie pozostawiła testamentu. Do pisma Skarżąca załączyła odpis skróconego aktu zgonu I. N.. Na rozprawie w dniu [...] maja 2017 r. skarżąca L. N. podtrzymała wnioski i wywody zawarte w skardze oraz w dalszych pismach procesowych. Skarżąca, okazawszy Sądowi oryginał aktu zgonu I. N., wyjaśniła, że nie dysponuje stwierdzeniem nabycia spadku ani poświadczeniem dziedziczenia po Zmarłej, gdyż jest jedynym jej spadkobiercą i dotychczas nie był Skarżącej taki dokument do niczego potrzebny. Ponadto Skarżąca wyjaśniła, że nie poinformowała organu o śmierci matki w toku postępowania administracyjnego, gdyż sama była chora i miała pod opieką jeszcze jedną chorą osobę. Poza tym poinformowała listonosza o śmierci matki, a mimo to pozostawił on jej przesyłkę z zaskarżoną decyzją. Listonosza poinformowała również, że powiadomi SKO o śmierci matki, ale ostatecznie o tym fakcie organu nie powiadomiła, bo miała wiele innych problemów na głowie. Uczestnik postępowania R. W. wniósł o oddalenie skargi. Uczestnik podkreślił, że postępowanie legalizacyjne dot. przedmiotowego budynku nie zostało dotychczas zakończone, a więc twierdzenia Skarżącej, że budowa jest nielegalna, są nadużyciem. Ponadto złożył wniosek o przeprowadzenie dowodu z przedłożonej kopii mapy zasadniczej z 1976 r. na okoliczność, że przedmiotowa budowa jest zgodna z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżąca oświadczyła, iż kwestionuje wiarygodność złożonej kopii mapy, dlatego wnosi o zobowiązanie uczestnika do przedłożenia oryginału mapy. Sąd postanowił oddalić ww. wniosek dowodowy, jako nieistotny dla rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu sądowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.; w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Dokonując tak rozumianej kontroli – której przedmiotem w niniejszym postępowaniu sądowym była zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] sierpnia 2016 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności Decyzji WZ, tj. decyzji nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie i rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i gospodarczego wraz ze zmianą sposobu użytkowania budynku gospodarczego na cele mieszkalne na działce [...] – Sąd doszedł do przekonania, że z przyczyn, które Sąd był zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu, zaskarżona decyzja nie może się ostać w obrocie prawnym, jako dotknięta wadą nieważności. W postępowaniu sądowym wyszło bowiem na jaw, że w dniu [...] kwietnia 2016 r. – a więc w toku postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności Decyzji WZ, wszczętego z wniosku L. N. i I. N., w okresie pomiędzy wydaniem przez SKO decyzji w pierwszej instancji (decyzja z [...] lutego 2016 r.) oraz zaskarżonej decyzji drugoinstancyjnej (decyzja z [...] sierpnia 2016 r.), zmarła jedna z wnioskodawczyń: I. N., o czym druga wnioskodawczyni nie powiadomiła organu administracji (co więcej, pokwitowała w imieniu Zmarłej odbiór zaskarżonej decyzji SKO w dniu [...] października 2016 r.; zob. "zwrotka" - k. 58 akt adm. II inst.), a Sąd powiadomiła dopiero pismem z [...] kwietnia 2017 r. (data wpływu: [...] maja 2017 r.). W związku z tym należy wyjaśnić, że skierowanie decyzji administracyjnej (innego aktu administracyjnego) do strony zmarłej, a więc do osoby, która w danym momencie nie miała już w istocie przymiotu strony postępowania, jest wadliwością decyzji, która nie podlega konwalidacji. Jak się bowiem trafnie podkreśla w utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyroki NSA: z 27.04.1983 r., II SA 261/83, OSP 1984, z. 5, poz. 108; z 14.01.2001 r., I SA 2462/99, LEX nr 82653; z 20.09.2002 r., I SA 428/01, OSP 2004, z. 3, poz. 33; a także wyroki NSA: z 11.03.2008 r., I OSK 1959/06; z 30.09.2009 r., I OSK 1429/08; z 08.02.2011 r., II OSK 99/10; z 27.10.2011 r., I OSK 1876/10; z 06.06.2012 r., I OSK 829/11; z 22.01.2014 r., I OSK 708/12; z 18.02.2016 r., I OSK 1150/14 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA") oraz w doktrynie (por.: M. Stahl, Glosa do wyroku NSA z 27 kwietnia 1983 r. o sygn. akt 261/83, OSPiKA 1984, z. 5, poz. 108; B. Adamiak, Zagadnienie decyzji nie istniejących, AUwr Nr 1022, Prawo CLXVIII, Wrocław 1990, s. 11–12; E. Śladkowska, Wydanie decyzji administracyjnej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2013, s. 238), prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie wobec niej decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jest to bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwie do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Charakter "strony" przysługujący osobie fizycznej wygasa bowiem najpóźniej z jej śmiercią. Oznacza to, że w stosunku do osób zmarłych nie można wszczynać postępowań ani wydawać orzeczeń. Skoro doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej, należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności, i jako taka powinna bezwzględnie zostać usunięta z obrotu prawnego, aby nie wywoływała skutków prawnych. Nie ma przy tym znaczenia, czy organ prowadzący postępowanie wiedział, że osoba ta ("strona") nie żyje, czy też takiej wiedzy nie posiadał, ponieważ przepis art. 156 § 1 k.p.a. w ogóle nie nawiązuje do wiedzy organu o okolicznościach skutkujących nieważnością decyzji. Bezspornym jest, że okoliczność śmierci I. N. w toku postępowania administracyjnego (drugoinstancyjnego) nie była znana organowi (SKO) w dniu wydawania zaskarżonej decyzji. Nie zmienia to jednak faktu, że zaskarżone rozstrzygnięcie obiektywnie zostało skierowane do osoby ("strony") już nieżyjącej w dniu jego wydania – i to strony kluczowej, bo jednej z inicjatorek przedmiotowego postępowania administracyjnego, żądających stwierdzenia nieważności Decyzji WZ – a więc że jako wydane z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., rozstrzygnięcie to dotknięte jest wadą nieważności. W szczególności doszło bowiem w tym przypadku do rażącego naruszenia przepisów: art. 7 k.p.a. ("W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli."), art. 10 § 1 k.p.a. ("Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań."), art. 28 k.p.a. ("Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek."), art. 30 § 4 ("W sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni.") oraz art. 109 § 1 k.p.a. ("Decyzję doręcza się stronom na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej."). Stwierdzenie zaś nieważności zaskarżonej decyzji czyni zbędną, a wręcz niedopuszczalną, merytoryczną ocenę zarzutów zawartych w skardze, co wynika z samej istoty kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne oraz ich ustrojowej funkcji (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 12 do art. 145). Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji SKO w całości (pkt 1 sentencji wyroku). Jednocześnie na podstawie art. 206 p.p.s.a. Sąd odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości (pkt 2 sentencji wyroku), mając na względzie, iż stwierdzona przez Sąd wadliwość zaskarżonej decyzji była w istotnej mierze wynikiem nierzetelnego postępowania skarżącej L. N., która w odpowiednim czasie nie powiadomiła organu o śmierci matki, a zarazem współwnioskodawczyni, I. N.. Ponownie rozpoznając sprawę organ przede wszystkim ustali i udokumentuje następców prawnych zmarłej I. N., w celu prawidłowego określenia kręgu stron postępowania, którym należy zapewnić udział w postępowaniu i do których należy skierować podjęte w sprawie rozstrzygnięcie.