II SA/Rz 1702/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk /spr./ WSA Marcin Kamiński Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi S. Ś. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczo - garażowego I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego S. Ś. kwotę 997 zł /słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi S.Ś. jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego , dalej WINB, z dnia listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczo – garażowego Wnioskiem z dnia 5 czerwca 2015 r. S.Ś. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dalej "PINB", o wszczęcie postępowania w sprawie zbadania zgodności użytkowania budynku gospodarczo-garażowego na sąsiadującej z jego działką działce nr 1032 położonej w Ł. z wydanym pozwoleniem na budowę z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...]. W ocenie wnioskodawcy w budynku tym najprawdopodobniej prowadzona jest przez G.G. PPH "[...]" z/s Ł. działalność produkcyjna w postaci zakładu produkującego meble. PINB decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. znak [...] działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2016 r. poz. 23 z późn.zm., dalej "Kpa") umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczo-garażowego na budynek usługowy, zlokalizowanego na działce nr 1032 położonej w miejscowości Ł. gm. [....]. Rozstrzygając przedmiotową sprawę na podstawie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego organ I instancji stwierdził, iż ustalenia poczynione podczas kontroli w dniu [...] października 2015 r. oraz oględziny dokonane dniu [...] kwietnia 2016 r. wykazały, że budowa budynku gospodarczo-garażowego na działce nr 1032 prowadzona na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2011 roku znak: [...], nie została zakończona, w/w budynek nie jest użytkowany, tym samym nie jest w nim prowadzona działalność gospodarcza, polegająca na produkcji mebli. Odwołanie od decyzji złożył S.Ś. zarzucając bezzasadne umorzenie postępowania podczas gdy sprawa kwalifikuje się do merytorycznego rozstrzygnięcia oraz brak podjęcia przez organ wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu rzeczy, niedopuszczenie dowodów wskazanych przez stronę, a także brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz dokonanie błędnej jego oceny. Skarżący zarzucił także pozbawienie strony działającej przez pełnomocnika możliwości czynnego udziału w postępowaniu (dowód z oględzin nieruchomości) oraz błędne ustalenie przez organ, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do uznania, iż doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Opisaną na wstępie decyzją, działając na podstawie art. art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Podzieliło w całości ustalenia i stanowisko organu I instancji uznając równocześnie argumenty podniesione w odwołaniu za chybione. Kolegium wyjaśniło, że w postępowaniu dotyczącym samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego obowiązkiem organu jest przede wszystkim ustalenie, czy taka zmiana sposobu użytkowania obiektu faktycznie nastąpiła i miała charakter samowolny. Kwestia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części została zdefiniowana w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zgodnie z powołanym art. 71 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy - przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno- sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Przepis ten nie zawiera wyczerpującego, zamkniętego katalogu przesłanek stanowiących o zmianie sposobu użytkowania. Na tle poglądów prezentowanych orzecznictwie sądowo- administracyjnym, za prawidłową przyjąć należy wykładnię prowadzącą do uznania, iż w normie tego przepisu mieścić się będzie także inne niż wymienione tam działanie, które wpływa na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Ustalenie, iż nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części sprowadza się do wyjaśnienia, czy i w jakim zakresie podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności związanej z jego użytkowaniem wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego, zmienionego użytkowania. W rozpatrywanej sprawie z ustaleń organu I instancji wynika, że przedmiotowy budynek gospodarczo-garażowy realizowany jest na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...], zatwierdzającej projekt i udzielającej G.G. i I. R., pozwolenia na budowę inwestycji: pn.: "Budowa budynku gospodarczo-garażowego z wewnętrzną instalacją elektryczną, wiaty oraz rozbiórka dwóch istniejących, budynków gospodarczych na działce nr 1032 w miejscowości Ł., gm. [...]". Na podstawie dokonanych czynności kontrolnych organ stwierdził, że budowa prowadzona jest pod nadzorem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia: budowlane w danej specjalności, przebieg robót budowlanych rejestrowany jest w dzienniku budowy. Podczas oględzin dokonanych w dniu 22 kwietnia 2016 r. stwierdzono, że roboty budowlane przy w/w budynku są kontynuowane. Na poddaszu wykonywane jest docieplenie dachu (cięcie wełny mineralnej, układanie folii), natomiast na parterze trwa gruntowanie ścian. Na zewnątrz budynku murowane są ściany części budynku od strony zachodniej o wymiarach 10,51 m x 4,00 m (garażu). Budowa przedmiotowego budynku nie została zakończona ani w sensie formalnym ani faktycznym. W zrealizowanej do tej pory części budynku znajdują się: ciągnik rolniczy z przyczepą, styropian, wełna mineralna, stare meble. Nie stwierdzono, aby w przedmiotowym budynku prowadzona była jakakolwiek działalność gospodarcza. Z ustaleń nie wynika, że przy realizacji przedmiotowego budynku gospodarczo-garażowego nastąpiła zmiana parametrów tego obiektu w taki sposób, że można byłoby stwierdzić, że inwestor na etapie budowy zaplanował bądź zmienił zamierzony sposób użytkowania wykonywanego obiektu według zatwierdzonego projektu jako budynku gospodarczo-garażowego na obiekt o innym przeznaczeniu. Rozstrzygając przedmiotową sprawę na podstawie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego PINB rozważył i ocenił przedstawiane przez S.Ś. materiały w postaci zdjęć i płytki DVD z filmami. Nie dowodzą one, że w tym przedmiotowym budynku gospodarczo-garażowym prowadzona jest działalność polegająca na produkcji mebli. Zdjęcia przedłożone przez odwołującego wskazują jedynie, że na nieruchomości znajdują się inne obiekty (np. o konstrukcji blaszanej). Przedmiotem postępowania jest wyjaśnienie czy mamy do czynienia z przypadkiem zmiany sposobu użytkowania kwestionowanego obiektu - budynku gospodarczo-garażowego. Kwestia prowadzenia działalności na terenie posesji lub w obiektach innych, nie objętych niniejszym postępowaniem, w tej sprawie nie może zostać uwzględniona. Zarzut braku udziału pełnomocnika wnioskodawcy (wyproszonego przez właściciela nieruchomości) w oględzinach nieruchomości nie może zostać uwzględniony jako mający wpływu na wynik sprawy. Podnosząc ten zarzut formalny nie podano żadnych okoliczności które dyskredytowałby poczynione ustalenia bądź poddawałyby chociażby w wątpliwość wiarygodność czynności z przeprowadzonych oględzin i sporządzonej dokumentacji. Organ I instancji słusznie zatem uznał, iż wobec poczynionych ustaleń zachodzi przesłanka do umorzenia postępowania w zakresie w zakresie samowolnej zmiany sposobu użytkowania ww. obiektu budowlanego, gdyż w ustalonym stanie faktyczno-prawnym nie ma podstaw do wydania merytorycznej decyzji. S.Ś., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika w skardze na opisaną wyżej decyzję zaskarżając ją w całości zarzucił: 1. Naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, a to art. 10 § 1 w zw. z art. 79 § 2 Kpa poprzez pozbawienie skarżącego możliwości czynnego udziału w postępowaniu w związku z uniemożliwieniem należycie umocowanemu pełnomocnikowi skarżącego uczestnictwa w oględzinach nieruchomości nr 1032, co skutkowało brakiem udziału strony w postępowaniu bez jej winy i jest podstawą do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa 2. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: - art. 7, 77, 80, 107 § 3 Kpa poprzez brak podjęcia przez organ wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, błędną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i niedostateczne wyjaśnienie jej okoliczności a także poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, - art. 105 § 1 Kpa poprzez uznanie, że postępowanie w niniejszej sprawie jest bezprzedmiotowe, podczas gdy okoliczności sprawy wskazują, że nadaje się ona do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ, - art. 138 § 1 pkt. 1 Kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy z uwagi na pozbawienie skarżącego czynnego udziału w oględzinach przed organem I instancji istniały przesłanki do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji na podstawie art. 138 § 2 Kpa W oparciu o przedstawione zarzuty wniósł o uchylenie decyzji obu instancji, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Ustalono, że budynek gospodarczo – garażowy i wiata realizowany jest na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na działce nr 1032 w miejscowości Ł. gm. [...].. Na wniosek pełnomocnika skarżącego, iż przedmiotowy budynek użytkowany jest niezgodnie z pozwoleniem na budowę przeprowadzono kontrolę w dniu [...] października 2015 r. O jej przeprowadzeniu został powiadomiony tylko inwestor. W wyniku kontroli ustalono, że budynek realizowany jest na podstawie pozwolenia i do chwili obecnej nie został zakończony. Ustalono, że w pomieszczeniu gospodarczym na parterze znajdują się rowery, skutery, stół, krzesła i drabiny, a w garażu ciągnik, oraz przedmioty gospodarcze. O wynikach tej kontroli pismem poinformowano pełnomocnika skarżącego. W dniu 8 marca 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczo – garażowego na budynek usługowy na działce nr 1032 w miejscowości Ł. Zawiadomienie doręczono również pełnomocnikowi skarżącego. W aktach znajduje się zawiadomienie o kontroli wyznaczonej na dzień [...] kwietnia 2016 r. Podczas kontroli pełnomocnik skarżącego nie brał udziału ponieważ został "wyproszony przez właściciela nieruchomości". Organ odwoławczy w uzasadnieniu rozstrzygnięcia zwrócił uwagę na fakt, że nie ma on skutecznych instrumentów do wymuszenia na właścicielu nieruchomości zgody na wejście na teren jego posesji. Zdaniem sądu orzekającego w sprawie to na organie administracji publicznej spoczywa bezwzględny obowiązek przestrzegania zasady zapewnienia czynnego udziału stron w postępowaniu. Jedynie, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki z uwagi na niebezpieczeństwo dla zdrowia i życia ludzi lub grożącej niepowetowanej straty materialnej możliwym jest odstąpienie od tej zasady ogólnej. Niedopuszczenie strony do udziału w postępowaniu dowodowym rodzi odpowiednie skutki prawne. Zgodnie \ wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 24 kwietnia 2008 r. II SA/Lu 125/08, "oględziny dają stronie możliwość bezpośredniego kontaktu ze źródłem dowodowym i wypowiedzenie się na jego temat. Wprawdzie z czynności tych sporządzony jest protokół, lecz wartość dowodową prowadzone czynności mają tylko wówczas gdy odbywają się w obecności wszystkich zainteresowanych stron lub gdy strony te mają taką możliwość, bowiem podlegają ocenie wraz z dodatkowymi wyjaśnieniami i uzupełniającymi pytaniami". Judykatura podkreśla, że zachowanie wymagań określonych w art. 79 i 81 Kpa jest bezwzględnym obowiązkiem organów administracji publicznej orzekających w sprawie. Uchybienie temu obowiązkowi skutkuje naruszeniem prawa obligującym organ do ponownego przeprowadzenia postępowania i jest to bezwzględnym obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie bez względu na wpływ tej okoliczności na wynik postępowania. Uchybienie przepisom dającym stronie prawo do możliwości brania udziału w postępowaniu w szczególności jeżeli przeprowadzone bez udziału strony i kwestionowane przez nią dowody stanowiły podstawę rozstrzygnięcia sprawy, uznać należy za naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy". W przedmiotowej sprawie bezspornie wynika, że to w wyniku ustaleń w trakcie tych oględzin, wadliwie przeprowadzonych ustalono wszystkie okoliczności będące podstawą rozstrzygnięcia organu. Brak udziału strony w postępowaniu pozbawia ją możliwości dokonywania konkretnych czynności procesowych przewidzianych w art. 79 § 2 Kpa. Naruszenie prawa skutkujące bezwzględnym obowiązkiem ponownego przeprowadzenia postępowania powodując naruszenie, które nie należy oceniać czy miało wpływ na wynik postępowania i zawsze powoduje obowiązek uwzględnienia skargi. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia brak również wyczerpującego odniesienia się do nadesłanej taśmy z nagraniem okoliczności prowadzenia działalności gospodarczej związanej z produkcją mebli. Zwrócić należy uwagę, iż postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte w sprawie "samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczo – garażowego na budynek usługowy", a nie wiaty. Z tych względów Sąd w całej rozciągłości popiera zarzuty skargi uznając, iż naruszenie zasad postępowania dowodowego, jest naruszeniem, które ma istotny wpływ na wynik postępowania i musi skutkować uwzględnieniem skargi. Organ prowadząc ponownie postępowanie przeprowadzi je zgodnie z wymogami dotyczącymi postępowania dowodowego, a następnie odniesie się do nich w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Nie budzi wątpliwości, że nadesłana taśma z nagraniami też jest dowodem, który należy ocenić w świetle całości materiału dowodowego, który spowoduje rozszerzenie zakresu prowadzonego postępowania. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c Ppsa w związku z art. 7, 77 § 1, 79, 80 Kpa orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 Ppsa.