II GZ 579/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Jagielska po rozpoznaniu w dniu 27 lipca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia [A.] Sp. z o.o. w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 maja 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 750/17 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi [A.] Sp. z o.o. w W. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej postanawia: 1. uchylić zaskarżone postanowienie, 2. wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 8 maja 2017 r. o sygn. akt VI SA/Wa 750/17, orzekając na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), odmówił [A.] Sp. z o.o. w W. (dalej jako Spółka) wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego (GIF) z dnia [...] stycznia 2017 r. w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej. Wyjaśniając motywy podjętego rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że w skardze na powyższą decyzję GIF Spółka, reprezentowana przez dwóch pełnomocników, zawarła wniosek o wstrzymanie jej wykonania, który obszernie uzasadniła i potwierdziła licznymi dokumentami załączonymi do akt sprawy. Wnioskująca stwierdziła, że niewstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz trudne do odwrócenia skutki w postaci konieczności: 1/ natychmiastowego zaprzestania prowadzenia hurtowni (brak przychodów i utrata płynności finansowej, przy jednoczesnym ponoszeniu stałych kosztów), 2/ zwolnienia pracowników oraz utraty kontrahentów, którzy zaczną współpracować z konkurencją, 3/ poniesienia kosztów utylizacji produktów leczniczych pozostałych na stanie hurtowi, których nie będzie mogła już sprzedać; 4/ także utratę wypracowanej pozycji rynkowej, której odbudowanie będzie trudne lub niemożliwe. Poddając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji szczegółowej analizie Sąd stwierdził, że brak dokumentów obrazujących jaka jest rzeczywista kondycja finansowa skarżącej uniemożliwił ostatecznie zbadanie czy w niniejszej sprawie ziściły się wskazane we wniosku okoliczności w zakresie utraty jej płynności finansowej, mogącej skutkować koniecznością likwidacji Spółki, a uzasadniające zastosowanie instytucji wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Skarżąca nie dowiodła należycie czy i w jaki sposób wykonanie skarżonej decyzji spowoduje dla niej znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki w powyższej materii. Sąd nie był w stanie ocenić czy istotnie zaprzestanie prowadzenia hurtowni spowoduje, że skarżąca, z prowadzonej działalność w postaci NZOZ [B.] w W., nie będzie w stanie rzeczywiście ponieść kosztów wskazanych we wniosku i będzie się to wiązać ostatecznie z likwidacją Spółki. Nie było możliwe dokonanie jednoznacznej oceny stanu finansów skarżącej i oceny wpływu cofnięcia zezwolenia na prowadzenie przez nią działalności. Sąd podkreślił, że niewątpliwie wykonanie decyzji cofającej zezwolenie na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej, spowoduje określone koszty finansowe i "wypadnięcie" skarżącej z rynku obrotu produktami leczniczymi. Mimo to uznał jednak, że wystąpienie tego rodzaju kosztów i konieczność zaprzestania prowadzenia hurtowni nie oznaczają, iż w każdym przypadku cofnięcie to spowoduje znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki. Rozmiar szkody i charakter skutków zależy bowiem przede wszystkim od zakresu prowadzonej przez Spółkę działalności, jej rozmiaru oraz możliwości zrekompensowania strat związanych z zamknięciem hurtowni dzięki przychodom uzyskiwanym z pozostałej działalności – np. z ww. NZOZ. Reasumując WSA stwierdził, że w oparciu o przedstawione przez skarżącą kopie dokumentów oraz twierdzenia zawarte we wniosku, a także akta sprawy nie był w stanie ustalić czy i w jaki sposób wykonanie decyzji GIF wpłynie na jej sytuację ekonomiczno-gospodarczą, a zatem, czy sytuacja ta w związku z koniecznością powstrzymania się od prowadzenia hurtowni uprawdopodabnia powstanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W zażaleniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego Spółka, w dalszym ciągu reprezentowana przez dwóch pełnomocników, domagała się uchylenia postanowienia Sądu z dnia 8 maja 2017 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania lub jego uchylenia i wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, jak też zasądzenia kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych, zarzucając naruszenie: 1. przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) przez zaniechanie wszechstronnego rozpoznania sprawy w następstwie czego wydano postanowienie w oparciu o błędnie ustalony stan faktyczny i w konsekwencji uznanie, że skarżąca nie uprawdopodobniła, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, - art. 106 § 5 p.p.s.a. poprzez to, że Sąd nie przeprowadził właściwie postępowania dowodowego w celu ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy oraz pominął istotne dowody przedłożone przez stronę, - 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przedstawienie stanu faktycznego z pominięciem szeregu istotnych okoliczności sprawy, czego następstwem był brak uwzględnienia szeregu istotnych okoliczności sprawy, co doprowadziło do wydania postanowienia w oparciu o niepełny materiał dowodowy sprawy; 2. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez uznanie, że przesłanki wskazane w tym przepisie powinny być udowodnione przy pomocy dokumentów potwierdzających aktualną kondycję finansową wnioskodawcy, w sytuacji, gdy analiza treści ww. przepisu prowadzi do wniosku, że strona wnosząca o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji winna jedynie uprawdopodobnić, iż zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, które to przesłanki dotyczą zdarzeń przyszłych, a nie aktualnej kondycji finansowej wnioskodawcy. Składająca zażalenie argumentowała, że Sąd wyszedł z błędnego założenia, iż strona wnioskująca o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji powinna udowodnić występowanie przesłanek zawartych w art. 61 § 3 p.p.s.a. przy pomocy dokumentów potwierdzających jej aktualną kondycję finansową, mimo że analiza treści tego przepisu nakazuje przyjąć, że wnioskodawca powinien jedynie uprawdopodobnić, iż zachodzi w stosunku do niego niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, co może zostać wykazane przez wnioskodawcę przy pomocy dokumentów lub poprzez wskazanie okoliczności potwierdzających możliwość wystąpienia takiego niebezpieczeństwa. Ponadto składająca zażalenie zaznaczyła, że podmiotem wnioskującym o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji była Spółka, a nie hurtownia farmaceutyczna, która nie jest bytem niezależnym od Spółki i nie posiada zdolności procesowej/sądowej. W związku z tym skutek w postaci ryzyka opisanego w art. 61 § 3 p.p.s.a. Sąd powinien rozpatrywać względem Spółki, nie zaś względem poszczególnych działalności gospodarczych (hurtownia farmaceutyczna, NZOZ), które wykonuje. Skarżąca podkreśliła także, że uprawdopodobniła przed Sądem zasadność udzielenia jej ochrony tymczasowej wyjaśniając obszernie, iż głównym przedmiotem jej działalności pozostawała hurtownia farmaceutyczna. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie należało uwzględnić. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1 tego przepisu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (...). Jak zatem wynika z treści cytowanego przepisu przesłankami do wstrzymania wykonania decyzji przez sąd są niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, przy czym zaznaczyć należy, iż szkoda nie musi mieć charakteru materialnego, natomiast trudne do odwrócenia skutki to skutki faktyczne lub prawne, które raz zaistniałe spowodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, a powrót do stanu poprzedniego może nie nastąpić lub nastąpić po długim czasie czy przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Dla wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków nie jest wystarczające samo stwierdzenie strony. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy. W piśmiennictwie i judykaturze zgodnie przyjmuje się, że art. 61 § 3 p.p.s.a. zobowiązuje stronę wnioskującą o udzielenie ochrony tymczasowej na jego podstawie do wskazania przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, nie nakładając obowiązku ich udowodnienia. Na wnioskodawcy spoczywa zatem obowiązek jedynie uprawdopodobnienia istnienia przesłanek wstrzymania wykonania aktu lub czynności [por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, 3. wydanie zmienione i uzupełnione, wyd. C.H.BECK, Warszawa 2015, str. 384 oraz powołane tam orzecznictwo). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego kontrolowane postanowienie jest dotknięte istotną wadą prawną, która warunkuje jego uchylenie, bowiem Sąd I instancji nieprawidłowo uzależnił zastosowanie przepisu art. 61 § 3 p.p.s.a. od udowodnienia przez stronę wnioskującą o udzielenie ochrony tymczasowej przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, na co – jak wyżej wyjaśniono – ten przepis nie pozwala. Wskazać należy, że na str. 9 uzasadnienia postanowienia Sąd kategorycznie stwierdził, że "Skarżąca nie udowodniła należycie czy i w jaki sposób wykonanie skarżonej decyzji spowoduje dla niej znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki (...)". Stwierdzenie to, rozpatrywane w kontekście treści normatywnej art. 61 § 3 p.p.s.a., jest błędne, zaś w tej sprawie pozostaje w opozycji do kolejnego stwierdzenia Sądu, zawartego na str. 10-11 uzasadnienia postanowienia, gdzie "(...) Sąd stwierdza, że nie był w stanie ustalić czy i w jaki sposób wykonanie zaskarżonej decyzji wypłynie na jej [skarżącej] sytuację ekonomiczno-gospodarczą, a zatem, czy sytuacja ta (...) uprawdopodobnia powstanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.". Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że powyższa – rażąca niekonsekwencja Sądu I instancji – nie stanowi błahej omyłki Sądu, który nota bene wnikliwie i skrupulatnie przeanalizował obszerny wniosek skarżącej oraz załączone do niego liczne dokumenty, tylko błędną wykładnię art. 61 § 3 p.p.s.a. Za trafny należało zatem uznać podstawowy zarzut zażalenia, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 61 § 3 p.p.s.a., wymagając od skarżącej, jako wnioskującej o udzielenie ochrony tymczasowej, udowodnienia, a nie uprawdopodobnienia niebezpieczeństwa ziszczenia się przesłanki znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków i to jeszcze za pomocą określonego rodzaju dowodów w postaci dokumentów finansowych Spółki, potwierdzających jej aktualną, na dzień złożenia wniosku, kondycję finansową. Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje, że ta wykładnia art. 61 § 3 p.p.s.a. (nie jest to przepis prawa materialnego, jak niefortunnie kwalifikuje się go w punkcie drugim petitum zażalenia) doprowadziła Sąd I instancji do nieprawidłowej odmowy udzielenia skarżącej ochrony tymczasowej. Zawarty w skardze wniosek Spółki o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji GIF z dnia [...] stycznia 2017 r. o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej był zasadny już w dniu orzekania przez Sąd i powinien zostać uwzględniony, o czym niżej. Zaznaczenia w tym miejscu wymaga, że cofnięcie zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej może spowodować zarówno trudne do odwrócenia skutki, jak i znaczną szkodę w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. w stosunku do wnioskodawcy, co zostało dostrzeżone w kształtującym się obecnie, raczej jednolitym orzecznictwie sądów administracyjnych w sprawach o zbliżonym charakterze jak rozpoznawana, dotyczących wniosków o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji GIF o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej. Oczywiście, każdy wniosek w tym przedmiocie jest rozpatrywany przez sąd administracyjny indywidualnie, a jego ocena zależy przede wszystkim od jakości argumentacji przedstawionej przez wnioskodawcę (nie liczby stron wniosku oraz liczby załączonych do niego dokumentów). Powyższe prowadzi do przyjęcia, że jakikolwiek automatyzm w ocenie tego rodzaju wniosków należy wykluczyć (w omawianym wyżej zakresie zobacz postanowienia NSA: z dnia 10 czerwca 2015 r. o sygn. akt II GSK 1164/15, z dnia 27 września 2016 r. o sygn. akt II GZ 901/16, z dnia 19 stycznia 2017 r. o sygn. akt II GZ 1331/16, z dnia 10 maja 2017 r. o sygn. akt II GZ 277/17; dostępne w CBOSA). Na obronę zasadności żądania złożonego wniosku skarżąca powołała cztery zasadnicze, wskazane w części wstępnej niniejszego uzasadnienia argumenty, a wśród nich konieczność poniesienia kosztów utylizacji produktów leczniczych pozostałych na stanie hurtowi, których nie będzie mogła już sprzedać. W ocenie sądu kasacyjnego jest to okoliczność wystarczająca (obok wszystkich pozostałych wykazanych we wniosku, równie słusznych), niewymagająca pogłębionej analizy oraz przesądzająca dla uznania, że wykonanie zaskarżonej decyzji GIF może spowodować zarówno znaczną szkodę, jak i trudne do odwrócenia skutki w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. wobec skarżącej. Odnosząc się natomiast do faktu, że skarżąca Spółka wykonuje co najmniej dwie (udokumentowane w tej sprawie) działalności gospodarcze, polegające na prowadzeniu hurtowni farmaceutycznej i NZOZ, stanowczo odrzucić należy twierdzenie, iż odebranie Spółce uprawnienia do prowadzenia hurtowni farmaceutycznej nie spowoduje skutków opisanych w treści art. 61 § 3 p.p.s.a. i uprawdopodobnionych we wniosku tylko dlatego, że Spółka prowadzi także inną – jak wskazywała poboczną względem znacznie bardziej dochodowej hurtowni farmaceutycznej – działalność. Skoro więc prowadzenie hurtowni farmaceutycznej stanowi główne, podstawowe, źródło dochodów strony skarżącej, to całościowej oceny wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji GIF należało dokonywać również z uwzględnieniem tej właśnie okoliczności. Ocena ta, z racji wyżej opisanych, musiała być dla Spółki pozytywna. Z wymienionych powodów oraz na podstawie art. 188 w związku z art. 197 § 2 i art. 61 § 3 w związku z art. 193 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił zażalenie, zatem w punkcie 1 sentencji uchylił zaskarżone postanowienie, a w punkcie 2 sentencji wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. NSA nie rozstrzygnął o kosztach postępowania zażaleniowego ze względu na brak podstawy prawnej dla wydania takiego rozstrzygnięcia.