II OSK 2162/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon po rozpoznaniu w dniu 27 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. S. i A. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 8 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Op 150/17, o odrzuceniu skargi B. S. i A. S. na uchwałę Rady Miejskiej w Głuchołazach z dnia 29 czerwca 2011 r., Nr X/109/11, w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy postanawia: 1. oddalić skargę kasacyjną, 2. zasądzić od B. S. i A. S. solidarnie na rzecz Gminy w Głuchołazach kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu postanowieniem z dnia 8 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Op 150/17, odrzucił skargę B. S. i A. S. na uchwałę Rady Miejskiej w Głuchołazach z dnia 29 czerwca 2011 r., Nr X/109/11 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że skarżący wnieśli skargę na uchwały Rady Miejskiej w Głuchołazach z dnia 29 czerwca 2011 r., Nr X/109/11 oraz z dnia 8 października 2002 r., Nr LII/320/2002. Podnieśli, że są właścicielami nieruchomości o numerze ewidencyjnym 1054 położonej w Głuchołazach przy ul. [...] 4a, oznaczonej w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Głuchołazy symbolem "ZB.MN - zabudowa mieszkalna jednorodzinna", która przylega do terenu działek o numerach ewidencyjnych 1071, 1072/2, 1072/3, 1072/4, 1075/1 i 1075/2 w Głuchołazach przy ul. [...] 4, oznaczonych w Studium jako kompleks terenu o symbolu "ZB/PS - tereny zabudowane i zainwestowane o poprawnej strukturze urbanistyczno-architektonicznej — zagospodarowanie do zachowania (tereny obiektów i urządzeń produkcyjnych, tereny obiektów i urządzeń składów, magazynów i usług handlu hurtowego". W załączniku nr 3 do uchwały z dnia 29 czerwca 2011 r., nr X/109/11, stanowiącym "Rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu zmiany Studium" pod Lp. 4, 12, 19, 21, 22 i 27 umieszczono niezgodny z prawdą zapis, że "Teren oznaczony symbolem ZB/PS stanowi w studium teren istniejącego zakładu przemysłowego". W samej treści uchwały dla terenu "ZB/PS" umieszczono natomiast niezgodny z prawdą zapis, że "tereny zabudowane i zainwestowane o poprawnej strukturze urbanistyczno-architektonicznej-zagospodarowanie do zachowania (tereny obiektów i urządzeń produkcyjnych, tereny obiektów i urządzeń składów, magazynów i usług handlu hurtowego)"produkcyjnych, tereny obiektów i urządzeń składów, magazynów i usług handlu hurtowego)" - co sugeruje, jakoby te obiekty produkcyjne, składy, magazyny i hurtownie istniały na tym terenie legalnie. Wskazali, że na terenie przy ul. [...] 4, oznaczonym w Studium symbolem "ZB/PS" nie istnieje żaden zakład przemysłowy, zakład produkcyjny, skład, magazyn czy też hurtownia - gdyż uciążliwa działalność gospodarcza prowadzona w tych obiektach jest samowolą budowlaną, która od początku jej rozpoczęcia jest nielegalna i niezgodna z prawem. Dodatkowo podnieśli także, że w uchwale Rada Miejska w Głuchołazach nie określiła w sposób wymagany prawem przeznaczenia terenu o symbolu "ZB/PS". Rada Miejska w Głuchołazach w odpowiedzi na skargi podkreśliła, że skarżący nie posiadają interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały m.in. dlatego, że zarzuty skargi dotyczą oznaczenia w studium nieruchomości, które nie są ich własnością. Sąd wskazał, że sprawa ze skargi na uchwałę Rady Miejskiej w Głuchołazach z dnia 8 października 2002 r., Nr LII/320/2002, została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Op 69/12. Dalej Sąd wskazał, że tryb zaskarżania do Sądu uchwały organu gminu podjętej w sprawie z zakresu administracji publicznej ustalony został w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Oceniając legitymację procesową skarżących, stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g. Sąd podkreślił, że tylko i wyłącznie przyjęcie, że skarżący posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały i stwierdzenie, że doszło do naruszenia tego interesu prawnego, bądź uprawnienia daje skarżącemu podstawę do tego, aby Sąd rozpoznał sprawę i orzekł o tym, czy naruszenie tego interesu, bądź uprawnienia, nastąpiło wraz z naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Sąd uznał, że skarżący nie wykazali, aby zaskarżona uchwała dotyczyła i naruszała ich interes prawny, bowiem kwestionując uchwałę z dnia 29 czerwca 2011 r., Nr X/109/11, swój interes prawny do wniesienia skargi wywiedli z prawa własności działki nr 1054 położonej w granicach administracyjnych Gminy Głuchołazy, na obszarze objętym zapisami Studium Gminy Głuchołazy i który oznaczony został symbolem ZB/MN. Natomiast naruszenie interesu prawnego powiązali z oznaczeniem w Studium obszaru działek sąsiadujących z ich nieruchomością (nr 1071, 1072/2, 1072/3, 1072/4, 1075/1 i 1075/2) symbolem ZB/PS. Zaskarżona uchwała nie dotyczyła jednak obszaru Gminy Głuchołazy, na którym znajduje się działka skarżących oraz wskazane działki sąsiednie, a kwestionowane przez skarżących zapisy Studium - dotyczące przeznaczenia wskazanych działek, nie zostały wprowadzone zaskarżoną uchwałą. Z uchwały Rady Miejskiej w Głuchołazach podjętej dnia 30 października 2007 r. w sprawie przystąpienia do zmiany Studium (Nr XIV/108/07) wynika, że zainicjowana tą uchwałą zmiana Studium dotyczyła wyłącznie lokalizacji zabudowy mieszkalno-rekreacyjnej z dopuszczeniem funkcji pensjonatowej i hotelarskiej we wsi Podlesie i zgodnie z załącznikiem do tej uchwały zmiana obejmowała teren w granicach administracyjnych sołectwa Podlesie. Wskazana uchwała, jako intencyjna, wyznaczała zakres planowanych zmian objętych procedurą planistyczną, która zakończona została podjęciem zaskarżonej uchwały. Wprowadzone tą uchwałą zmiany Studium nie dotyczyły nieruchomości stanowiącej własność skarżących oraz nieruchomości sąsiednich, których oznaczenie w Studium symbolem ZB/PS kwestionowali skarżący. W szczególności zmiany dokonane na mocy zaskarżonej uchwały nie obejmowały zapisów Studium co do oznaczenia spornych terenów sąsiadujących z nieruchomością skarżących, tj. symbolu "ZB/PS". Sąd zaznaczył, że prawomocnym wyrokiem z dnia 27 października 2016 r., sygn. akt II SA/Op 176/16, WSA w Opolu rozpoznając skargę B. i A. S.ów na uchwałę Rady Miejskiej w Głuchołazach z dnia 8 października 2002 r., Nr LII/320/2002, stwierdził, że uchwała ta została wydana z naruszeniem prawa w części załącznika graficznego obejmującego teren działek o numerach ewidencyjnych: 1071, 1072/2, 1072/3, 1072/4, 1075/1, 1075/2 - obręb Głuchołazy, oznaczony symbolem "ZB/PS" jako teren obiektów i urządzeń produkcyjnych, składów, magazynów i usług handlu hurtowego. Z treści tego rozstrzygnięcia w sposób jednoznaczny wynika natomiast, że kwestionowany przez skarżących zapis dotyczący oznaczenia zagospodarowania istniejącego na działkach 1071, 1072/2, 1072/3, 1072/4, 1075/1 i 1075/2 położonych w granicach administracyjnych Gminy Głuchołazy symbolem ZB/PS wprowadzony został uchwałą Rady Miejskiej w Głuchołazach z dnia 8 października 2002 r., Nr LII/320/2002, a nie uchwałą zaskarżoną w niniejszej sprawie i Sąd dokonał już jego oceny w sprawie ze skargi na tę uchwałę. Wprawdzie na załączniku nr 2 do uchwały z dnia 29 czerwca 2011 r. - zmieniającej Studium, sporny teren nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością skarżących oznaczony został symbolem ZB/PS, jednak załącznik ten zawiera oznaczenia obszarów nie tylko dokonanych w wyniku przeprowadzonej zmiany Studium, ale także tych obszarów, które wprowadzono uchwałą z dnia 8 października 2002 r. Załączona mapa, która obok tekstu jednolitego Studium stanowi część integralną zaskarżonej uchwały, odzwierciedla oznaczenia aktualne po dokonanej zmianie Studium, tj. te które wprowadzono już wcześniej i które nie zostały zmienione, jak również te wprowadzone na skutek zmian dokonanych zaskarżoną uchwałą. Takie oznaczenie nie może jednak prowadzić do uznania, że zaskarżoną uchwałą przyjęto oznaczenie terenu w sąsiedztwie nieruchomości skarżących symbolem "ZB/PS", skoro takie przeznaczenie tego terenu określone zostało już w uchwale z dnia 8 października 2002 r. i przeniesione jedynie zostało jako nadal aktualne na rysunek stanowiący złącznik nr 2 do zaskarżonej uchwały. Z tych względów w ocenie Sądu brak jest podstaw do uznania, że zaskarżona uchwała z dnia 29 czerwca 2011 r. dotyczyła interesu prawnego skarżących i naruszała ich interes prawny w związku z oznaczeniem symbolem ZB/PS terenu działek nr 1071, 1072/2, 1072/3, 1072/4, 1075/1 i 1075/2, położonych na obszarze w granicach administracyjnych Gminy Głuchołazy skoro zmiany wprowadzone w Studium zaskarżoną uchwałą, nie obejmowały oznaczenia terenu tych działek, ani oznaczenia nieruchomości skarżących. Powyższe, w ocenie Sądu, uprawniało stwierdzenie, że skarżący nie wykazali naruszenia swojego indywidualnego interesu prawnego, który wywodzili z prawa własności nieruchomości pozostającej poza obszarem objętym zmianą studium. Konsekwencją tego było uznanie, że skarżącym nie przysługuje legitymacja skargowa w rozpoznawanej sprawie na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Brak legitymacji procesowej skarżących skutkował odrzuceniem skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. B. S. w skardze kasacyjnej od powyższego postanowienia zarzuciła naruszenie art. 32 i art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez odmowę skarżącym prawa do wniesienia skargi na uchwałę Rady Miejskiej w Głuchołazach z dnia 29 czerwca 2011 r., Nr X/109/11. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zaznaczono, że skarżący wnieśli jedną skargę domagając się kontroli dwóch uchwał z 8 października 2002 r. i 29 czerwca 2011 r. i w tej sytuacji WSA w sprawie uchwały z 2002 r. wydał wyrok stwierdzający wydanie zaskarżonej uchwały w części z naruszeniem prawa, a co do uchwały z 2011 r. – nie uznał praw skarżących i odrzucił skargę – co w konsekwencji powoduje przywrócenie w obecnie obowiązującym Studium zapisów i symbolu "ZB/P,S". Wyjaśniono ponadto, że sprawa dotyczy samowoli budowlanych polegających na uruchomieniu zakładów produkcyjnych na spornym terenie sąsiadującym z nieruchomością skarżących oraz próbom ich legalizacji poprzez zmianę Studium i planu miejscowego. Podniesiono też, że w uzyskanym w dniu 26 czerwca 2017 r. zaświadczeniu Burmistrza Głuchołaz zawarta została informacja że działki nr 1072/4, 1073/3, 1072/2 w całości oraz działki 1075/1, 1075/2 w części zgodnie z treścią uchwały z 29 czerwca 2011 r. zmieniającej Studium w dalszym ciągu wchodzą w skład terenów o symbolu ZB/P,S – co przeczy uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Gmina Głuchołazy w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., zwane dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstawy kasacyjnej, przytoczonej w skardze kasacyjnej, przez którą należy rozumieć wskazywane przez skarżącą kasacyjnie przepisy oraz sposób ich naruszenia. Na wstępie podkreślić należy, że podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowiły przepisy art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.), stanowiącym, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Stosownie zaś do art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., Sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Sąd Wojewódzki prawidłowo wskazał, że zaskarżona uchwała z 29 czerwca 2011 r. w przedmiocie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego stanowi akt z zakresu administracji publicznej, który na mocy art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. podlega co do zasady zaskarżeniu do sądu administracyjnego, rzecz jednak w tym aby skarga została złożona przez podmiot uprawniony w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. W uzasadnieniu postanowienia Sąd Wojewódzki szczegółowo przedstawił okoliczności, które warunkowały stwierdzenie, że uchwała z dnia 29 czerwca 2011 r. nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia skarżących, przez co nie posiadają oni legitymacji do jej zaskarżenia. Sąd Wojewódzki zaznaczył, że podmiot skarżący uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą. Tymczasem skarżący naruszenie własnego interesu prawnego powiązali z kwestionowanym oznaczeniem w Studium symbolem "ZB/P,S" obszaru obejmującego sąsiednie działki (nr. 1071, 1072/2, 1072/3, 1072/4, 1075/1 i 1075/2) w sytuacji gdy zaskarżona uchwała nie dotyczy wymienionego obszaru, natomiast prawomocnym wyrokiem z dnia 27 października 2016 r., sygn. akt II SA/Op 176/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu rozpoznając skargę B. i A. Sekułów stwierdził, że uchwała z 8 października 2002 r. w przedmiocie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Głuchołazy wydana została z naruszeniem prawa w części załącznika graficznego obejmującego teren działek o nr. 1071, 1072/2, 1072/3, 1072/4, 1075/1, 1075/2 oznaczony symbolem "ZB/P,S". Sąd Wojewódzki wskazał, że z treści wymienionego wyroku wynika, że kwestionowane przez skarżących oznaczenie spornego terenu symbolem "ZB/P,S" wprowadzone zostało uchwałą z 8 października 2002 r., a nie uchwałą z 29 czerwca 2011 r., która nie dotyczy oznaczenia ani nieruchomości skarżących, ani nieruchomości sąsiednich. Konsekwencją tych ustaleń była odmowa przyznania skarżącym legitymacji procesowej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Strona skarżąca zarzuciła natomiast naruszenie przez Sąd Wojewódzki art. 50 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Z kolei przepis art. 50 § 2 p.p.s.a. stanowi, iż uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Do ustaw, o którym mowa w art. 50 § 2 p.p.s.a. należy m. in. ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Przepis art. 50 § 1 p.p.s.a. ma więc charakter lex generalis i znajduje zastosowanie w takim zakresie, w jakim legitymacja skargowa nie została odmiennie ujęta w innej ustawie, a więc stanowiącej lex specialis. W tej sprawie taką regulacją odmiennie określającą legitymację materialnoprawną do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę rady gminy, o czym mowa była już powyżej, jest art. 101 ust. 1 u.s.g. Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi więc lex specialis w odniesieniu do art. 50 § 1 p.p.s.a., ale tylko co do podmiotów, których legitymacja skargowa powiązana jest z przesłankami materialnoprawnymi. Legitymacja skargowa w art. 50 § 1 p.p.s.a. powiązana jest z bowiem interesem prawnym, natomiast w art. 101 ust. 1 u.s.g. - z naruszeniem interesu prawnego. Wbrew zatem zarzutom postawionym w skardze kasacyjnej, przepis art. 50 § 1 p.p.s.a., nie miał w tej sprawie zastosowania, a Sąd Wojewódzki prawidłowo dokonał oceny legitymacji strony skarżącej do zaskarżenia uchwały Rady Miejskiej w Głuchołazach z dnia 29 czerwca 2011 r., Nr X/109/11, w oparciu o art. 101 ust. 1 u.s.g. Stwierdzić jednocześnie należy, że brak zarzutu naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g., z uwagi na treść art. 183 § 1 p.p.s.a., uniemożliwił Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu kontrolę prawidłowości dokonanej przez Sąd Wojewódzki oceny legitymacji strony skarżącej i ustosunkowanie się do twierdzeń zawartych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, a odnoszących się bezpośrednio do naruszenia interesu prawnego skarżących. Dla porządku jednak dodać należy, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 27 października 2016 r., sygn. akt II SA/Op 176/16, w zakresie stwierdzonej niezgodności z prawem uchwały Rady Miejskiej w Głuchołazach z 8 października 2002 r. na mocy art. 170 p.p.s.a. wiąże inne sądy oraz inne organy państwowe, co musi być uwzględnione we wszystkich sprawach związanych z zastosowaniem Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Głuchołazy. Końcowo trzeba wskazać, że zawarty w piśmie procesowym skarżących wniosek o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie nie był dla Naczelnego Sądu Administracyjnego wiążący bowiem zgodnie z przepisem art. 182. § 1 p.p.s.a. istniały przesłanki do rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym. Z przytoczonych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono stosownie do art. 204 pkt 1 p.p.s.a.