II SA/Gl 61/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi S. D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. nr [...], 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody [...] z [...] r. [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta S., wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z [...]r. nr [...] o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w T. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr 1 o pow. 214 m2. Ww. rozstrzygnięcia zostały podjęte w następującym stanie faktycznym i prawnym. Postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w T. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr 1 o pow. 214 m2, zostało wszczęte na wniosek poprzedniej właścicielki - S. D.. Wojewoda [...], postanowieniem z [...]r. nr [...], wyznaczył jako właściwego do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy Prezydenta Miasta S. wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej. Wnioskowana do zwrotu działka nr 1 została wydzielona z nieruchomości stanowiącej własność S. D., położonej w T., oznaczonej poprzednio jako działka nr 2, przejętej na rzecz Gminy T. na podstawie umowy sprzedaży z [...] r. Rep. A nr [...], zawartej na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodnie z uchwałą Zarządu Miasta T. z [...] r., przedmiotowa nieruchomość nabyta została na rzecz Gminy T., w celu urządzenia drogi lokalnej miejskiej. Ze względu na brak możliwości racjonalnego zagospodarowania pozostałej części działki, po wydzieleniu części przeznaczonej pod drogę, na wniosek właścicielki umowa sprzedaży obejmowała całą działkę nr 2. Decyzją Prezydenta Miasta T. z [...] r. nr [...], zatwierdzony został projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr 2 na działki: nr 3 o pow. 11 m2, nr 1 o pow. 214 m2 (będąca przedmiotem roszczenia o zwrot) oraz działkę nr 4 o pow. 4528 m2. Celem podziału było wydzielenie gruntu pod lokalizację przepompowni "[...]" przy ul. [...] w związku z projektem "[...]". Następnie, decyzją Prezydenta Miasta T. z [...] r. nr [...], zatwierdzony został projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr 4 na działki: nr 5 o pow. 925 m2, nr 7 o pow. 920 m2, nr 8 o pow. 979 m2, nr 6 o pow. 905 m2, nr 9 o pow. 56 m2 (zajęta pod drogę), nr 10 o pow. 447 m2 i nr 11 o pow. 296 m2 (zajęta pod drogę). Działka nr 1 była usytuowana w tej części wywłaszczonej nieruchomości nr 2, która została przejęta na zasadzie "dowłaszczenia", bowiem znajdowała się poza przebiegiem planowanej ( i nie zrealizowanej) drogi. Ta okoliczność, zdaniem organu I instancji, stanowiła podstawę odmowy zwrotu nieruchomości. Mimo określenia w akcie notarialnym z [...]r. jej przeznaczenia pod budowę drogi, to faktycznie, nie była ona na ten cel przeznaczona. W odwołaniu od tej decyzji strona podniosła zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego. Działka nr 1 faktycznie jest zabudowana, lecz zachodzi niezgodność celu wywłaszczenia z przeznaczeniem tak tej działki jak i pozostałych wywłaszczonych działek z nieruchomości przejętej tj. działki nr 2 o pow. 4753 m2, która uległa podziałowi. Przyznaje, iż rzeczywiście chciała dowłaszczenia, ale dlatego, iż po uszczupleniu działki o pas niezbędny dla realizacji drogi jej nieruchomość straciłaby możliwość zagospodarowania na cele budowlane i z tego też względu zaproponowała sprzedaż całej nieruchomości. Wojewoda [...] w zaskarżonej decyzji podzielił stanowisko organu I instancji co do braku podstaw do zwrotu przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazał, że S. D. nie wyraziła zgody na sprzedaż części nieruchomości przeznaczonej pod rozbudowę drogi. Zgodnie z ówcześnie obowiązującym przepisem art. 47 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w przypadku, gdy na cele publiczne była niezbędna część nieruchomości, na żądanie właściciela wywłaszczeniem obejmowano całą nieruchomość, jeżeli w wyniku wywłaszczenia pozostała część nie nadawała się do racjonalnego wykorzystania na dotychczasowe cele. Okoliczności te potwierdzają niezbicie, że działka nr 1, mimo określenia w umowie sprzedaży z [...]r. jej przeznaczenia, pod budowę drogi, faktycznie nie była na ten cel przeznaczona, a zatem należy ją traktować jako działkę "dowłaszczoną". W takiej sytuacji nie można ustalić, czy stała się ona zbędna na realizację celu z daty jej nabycia. Zbędność na cel wywłaszczenia może być oceniona jedynie do tej części nieruchomości, którą potrzebował organ do realizacji inwestycji celu publicznego, a nie co do nieruchomości, która została nabyta na wniosek samej właścicielki, co w tym przypadku miało miejsce, gdyż nie nadawała się ona do racjonalnego użytkowania na cel dotychczasowy. Zgodnie z orzecznictwem sądowym w takich sytuacjach brak jest podstaw do zwrotu nieruchomości, a więc również do stosowania art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami (vide: wyrok WSA w Kielcach z 25 lutego 2010r. sygn. akt II SA/Ke 729/09 oraz WSA w Gliwicach z 14 września 2016r. sygn. akt IISA/G1 537/16). Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu, Wojewody uznał je za bezzasadne. Nieruchomość ta przed przejęciem nie była przedmiotem podziału (celem wydzielenia części pod drogę). Właścicielka S. D. wnioskowała o przejęcie całej nieruchomości, chociaż było wiadomym, że cała działka oznaczona wówczas nr 2, nie będzie zajęta pod drogę. Ponadto, postępowanie w sprawie zwrotu działek nr 7 i nr 6 (wydzielonych z działki nr 4, która nie była przedmiotem prowadzonego postępowania), została zakończona ostateczną decyzją Starosty [...] z [...]r nr [...] o zwrocie nieruchomości. Sprawa ta nie była przedmiotem postępowania w trybie odwoławczym, a tym samym Wojewoda [...] nie weryfikował jej prawidłowości w nadzorze instancyjnym. Obecnie zaś nie jest władny dokonywać jej oceny w niniejszym postępowaniu. W skardze z dnia 2 stycznia 2017 r. S. D., reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła o uchylenie decyzji Wojewody [...] oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W ocenie skarżącej, kwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem prawa, bowiem podstawa rozstrzygnięcia są ustalenia zasadniczo sprzeczne z istniejącym stanem faktycznym. W toku inwestycji miejskich żadnej drogi na przedmiotowej nieruchomości nie zlokalizowano. Wykorzystano jedynie fragment na poszerzenie istniejącej drogi i na dojazd do nowotworzonych działek. Podstawą żądania zwrotu jest niezgodność celu wywłaszczenia z przeznaczeniem tak tej działki, jak i pozostałych, wywłaszczonych działek z nieruchomości przejętej tj. działki nr. 2 i obecnym użytkowaniem działki we wszystkich jej częściach Jak podniesiono w uzasadnieniu skargi, 14 lat po przejęciu nieruchomości zmieniono plany i przejęto działkę zagospodarowano w ten sposób, że podzielono ją na działki budowlane, sprzedając dwie z nich osobom fizycznym, dwie zwrócono właścicielce, a na pozostałym terenie zlokalizowano pompownię ścieków. Część przeznaczona pod drogę to jedynie maleńki fragment (ca 5 % powierzchni) i gdyby w chwili pertraktacji taki plan istniał niechybnie właścicielka sprzedałaby ten fragment pod drogę, a resztę podzieliłaby i sprzedała. Podkreśla, że drogę planowano zrealizować wzdłuż działki, co doprowadziłoby do zwężenia pasa gruntu w ten sposób, że na żadnym z odcinków nie można było realizować jakiejkolwiek zabudowy. Czyniło to wniosek o dowłaszczenie uzasadnionym. Natomiast przy braku realizacji na zakupionej działce drogi wywłaszczenie było bezprzedmiotowe. Ponadto organ wprowadził wnioskodawczynię w błąd co do przeznaczenia nieruchomości, a następnie częściowo ją sprzedał innym osobom fizycznym za ceny wolnorynkowe. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje. Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych względów, niż w niej podnoszone. Zasady zwrotu wywłaszczonych nieruchomości określają postanowienia art. 136 - 143 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 2147, dalej: u.g.n.). Wśród przesłanek zwrotu, określonych w art. 136 u.g.n. nie ma wymogu, aby nieruchomość, której roszczenie zwrot dotyczy, pozostawała we władaniu Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego, jednakże warunek taki musi być spełniony. Pogląd taki znajduje umocowanie w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2015 r., I OPS 3/14, w której Sąd rozpatrywał nieco inny problem (czy podstawą odmowy zwrotu nieruchomości może być zbycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 tej ustawy) jednakże, ze względu na rozbieżności w orzecznictwie, zajął także stanowisko i w tej sprawie. W uzasadnieniu ww. uchwały stwierdzono: "Konstytucyjna ochrona własności nie ma charakteru bezwzględnego, jednakże odjęcie własności w drodze wywłaszczenia zostało obwarowane przez ustrojodawcę istotnymi warunkami związanymi z koniecznością wskazania publicznego celu jego przeprowadzenia oraz obowiązku zagwarantowania słusznego odszkodowania (art. 21 ust. 2 Konstytucji). W wyroku z 24 października 2001 r., SK 22/01 Trybunał Konstytucyjny wskazał, że "zasadę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości należy traktować jako oczywistą konsekwencję art. 21 ust. 2 Konstytucji, który dopuszczając wywłaszczenie jedynie na cel publiczny, tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia rzeczy". Realizacja tej konstytucyjnej zasady znalazła wyraz w art. 136 ust. 3 u.g.n. Na podstawie tego przepisu możliwy jest zwrot wywłaszczonej nieruchomości w przypadku, gdy równocześnie zostaną spełnione dwie przesłanki: nieruchomość okazała się zbędna na cel określony w decyzji o jej wywłaszczeniu oraz stan prawny aktualny w chwili orzekania nie stanowi przeszkody do jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi. Nie jest natomiast dopuszczalne wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości, jeżeli Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nie władają nieruchomością." W rozpatrywanej sprawie kwestia ta, kluczowa dla rozstrzygnięcia, tak przez organ I, jak i II instancji, nie została zbadana (wyjaśniona). W aktach sprawy znajduje się jedynie informacja o przekazaniu aportem na rzecz "A" S.A. w T. przepompowni ścieków sanitarnych, znajdujących się na działce nr 1. Brak jest natomiast danych dotyczących tego czy działka ta pozostaje dalej we władaniu Gminy T., czy też innego podmiotu. Zdaniem Sądu, ustalenie tej okoliczności ma zasadnicze znaczenie dla merytorycznego załatwienia sprawy zwrotu nieruchomości. Natomiast nie ma dla niej większej wagi problem "dowłaszczenia". Mógłby być on rozpatrywany jedynie w przypadku użycia, nabytej przez Gminę T. w drodze umowy "wywłaszczeniowej" w roku [...] nieruchomości nr 2 (z podziału której powstała działka nr 1), na cele określone w tejże umowie (cele wywłaszczenia). Nieruchomość ta, co nie budzi żadnej wątpliwości, nie została wykorzystana na taki cel (budowa drogi). Wobec tego, ze względu na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.), polegające na niewyjaśnieniu jednej z okoliczności, przesądzających o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, Sąd działając na podstawie art. art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a., postanowił uchylić zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań.