I SA/Wa 379/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie WSA Dariusz Chaciński WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Protokolant referent Joanna Berbecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2017 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Nadleśnictwa [...] w [...] na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę. Minister Skarbu Państwa (dalej jako organ/minister) decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania SP - Nadleśnictwa [...] (dalej jako: skarżący), utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...] stwierdzającą nabycie z mocy prawa przez Powiat [...] z dniem 1 stycznia 1999 r. mienia Skarbu Państwa, będącego we władaniu Zarządu Dróg Powiatowych w [...], prawa własności nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...], nr [...] o pow. [...] ha objętej KW nr [...]. Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazujących na wcześniejsze umorzenie postępowania co do regulacji stanu prawnego ww działek; minister wskazał, że dla stwierdzenia, czy nastąpiło naruszenie res iudicata, istotne znaczenie ma kwestia tożsamości obu spraw. Organ przyjął, że granicą powagi rzeczy osądzonej pozwalającą określić tożsamość żądań występującą w różnych sprawach jest zarówno tożsamość przedmiotu, jak również tożsamość podstawy faktycznej i prawnej, zaś podmiotowe granice powagi rzeczy osądzonej dotyczą strony danego postępowania. Minister zaznaczył, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2003 r., nr [...] umorzył postępowanie wszczęte na wniosek Zarządu Powiatu w [...] w sprawie przekazania na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 ze zm.), zwaną dalej: "ustawą", na rzecz Powiatu [...] z dniem 1 stycznia 1999 r. nieruchomości zajętych pod drogę powiatową nr [...], w skład którego wchodzi m.in. prawo własności nieruchomości gruntowej, oznaczonej jako działki nr [...], nr [...] i nr [...], natomiast Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. wydaną na podstawie art. 60 ustawy, stwierdził nabycie z mocy prawa przez Powiat [...] z dniem 1 stycznia 1999 r. mienia Skarbu Państwa, będącego we władaniu Zarządu Dróg Powiatowych w [...], w skład którego wchodzi prawo własności ww nieruchomości. Minister podkreślił, że w powyższych sprawach bezspornie zachodzi tożsamość podmiotowa, bowiem decyzje te skierowane są do tych samych stron, natomiast nie zachodzi tożsamość przedmiotowa. Organ wyjaśnił, że przedmiotem postępowania administracyjnego w ścisłym tego słowa znaczeniu jest treść uprawnienia lub obowiązku, a zatem interesy prawne lub obowiązki, które po wydaniu decyzji stają się prawem nabytym (lub jego brakiem) lub obowiązkami określonych podmiotów; podał, że o tożsamości sprawy decyduje "charakter i zakres praw nabytych z decyzji (lub ich brak nabycia) albo ustanowionych nią obowiązków". Wyjaśnił dalej że przedmiot sprawy administracyjnej tworzą trzy zasadnicze elementy: 1) interesy prawne (obowiązki) stron, które wskutek wydania decyzji ulegają przekształceniu w prawa nabyte (w przypadku obowiązków - brak takich praw), 2) stan faktyczny, 3) norma prawna, z której powinna wynikać podstawa do rozpatrywania i rozstrzygania o indywidualnych prawach lub obowiązkach w drodze aktu administracyjnego mającego procesową formę decyzji. Minister zaznaczył, że badaniu przez organ podlega, czy powyższe elementy występują kumulatywnie i w tym zakresie powołał się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2011 r., I SA/Wa 592/10, w którym stwierdzono, że przy ocenie tożsamości przedmiotowej sprawy administracyjnej, prócz oceny żądania wniosku i stanu prawnego sprawy, należy również wyjaśnić czy występuje tożsamość jej stanu faktycznego. Bez wyjaśnienia tej ostatniej kwestii nie można ocenić wystąpienia w sprawie stanu powagi rzeczy rozstrzygniętej. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Minister wskazał, że w decyzjach wydanych przez Wojewodę [...] z dnia [...] stycznia 2003 r. oraz z dnia [...] stycznia 2016 r. nie zachodzi tożsamość przedmiotowa, bowiem decyzje te zostały wydane na podstawie różnych przepisów prawa materialnego. Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2003 r. wydana została na podstawie art. 73 ustawy odnoszącym się do nabycia nieruchomości drogowych niebędących własnością Skarbu Państwa przez samorząd terytorialny za odszkodowaniem. Natomiast decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. wydana została na podstawie art. 60 ustawy dotyczącego stwierdzenia nabycia mienia Skarbu Państwa przez jednostki samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. Minister stwierdził, że podstawy wydania powyższych decyzji są różne, co nie pozwala na stwierdzenie, że w sprawie zachodzi tożsamość przedmiotowa spraw. Skargę na powyższą decyzję Ministra Skarbu Państwa do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Skarb Państwa - Nadleśnictwo [...] w [...], zarzucając organowi naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: a) art. 60 ust. 1 i 3 ustawy poprzez błędną wykładnię ww. przepisów polegającą na uznaniu przez organy obu instancji, że faktyczne władanie i wykorzystanie przez Powiat [...] działek gruntu nr [...], nr [...] nr [...] położonych w obrębie [...], Gm. [...], skutkowało nabyciem prawa własności tych nieruchomości w oparciu o art. 60 ust. 1 i 3 ustawy, w sytuacji, gdy władanie, o jakim mowa w art. 60 ust. 1 ustawy nie stanowi przesłanki nabycia przez Powiat [...] prawa własności powyższych działek gruntu; b) § 9 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 lutego 1999 r. w sprawie trybu przekazywania mienia przez Skarb Państwa powiatom i miastom na prawach powiatu oraz określenia kategorii mienia wyłączonego z przekazywania (Dz. U. z 1999r. nr 13, poz. 114) w zw. z art. 60 ust. 1 i 3 ustawy, poprzez niewłaściwe zastosowanie powyższych przepisów i uznanie, że Powiat [...] nabył prawo własności nieruchomości, oznaczonych jako działki gruntu nr [...], nr [...] nr [...] położonych w obrębie [...], Gm. [...] w oparciu o art. 60 ust. 1 i 3 ustawy w sytuacji, gdy ww. nieruchomości jako mienie Skarbu Państwa będące w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe nie podlegało przekazaniu na rzecz Powiatu [...]. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił argumentację na poparcie zarzutów skargi. Podniósł, że faktyczne władanie i wykorzystanie przez Zarząd Dróg Powiatowych w [...] działek gruntu nr [...], nr [...] nr [...] nie skutkowało nabyciem ich prawa własności przez Powiat [...] w oparciu o art. 60 ust. 1 i 3 ustawy oraz że jej przepisy nie zawierają normatywnej definicji pojęcia "władanie" użytego w art. 60 ust. 1, a także w innych przepisach rozdziału 4. Zarzucił, że Nadleśnictwo [...] objęło w zarząd w/w działki gruntu, na mocy protokołu zdawczo odbiorczego z dnia 19 grudnia 1995r. zaś Zarząd Dróg Powiatowych w [...] rozpoczął korzystanie z tych nieruchomości dopiero od dnia 8 stycznia 1999r., a w konsekwencji, że Zarząd Dróg Powiatowych w [...] władał tą nieruchomością - co najwyżej - jako posiadacz zależny, zaś posiadanie zależne nie stanowi "władania" w rozumieniu art. 60 ust. 1 ustawy. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. w całości oraz zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W świetle art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracją publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm., dalej jako ustawa), mienie Skarbu Państwa będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego staje się z mocy prawa mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Oznacza to, że nabyciu przez jednostkę samorządu terytorialnego podlega mienie Skarbu Państwa, które znajduje się we władaniu instytucji i osób prawnych w przewidzianej prawem formie tj. na podstawie tytułu prawnego takiego jak: użytkowanie, zarząd, trwały zarząd. Nie można zatem mówić o "władaniu" w przypadku, gdy nie ma dokumentu świadczącego o tytule prawnym do nieruchomości. - zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2001 r. sygn. akt I SA 1244/00, LEX nr 81993. Stan prawny w przedmiotowej sprawie zdeterminowany jest jednak brzmieniem art. 2a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zwanej dalej "udp" (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1440). Stanowi on, że: Drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa. Natomiast, drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Przepis art. 2a został dodany do udp na mocy art. 52 pkt 2 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668 z późn. zm.), z dniem 1 stycznia 1999 r. Regulacja z art. 2a udp ma zasadnicze znaczenie dla określenia prawa własności nieruchomości, na których znajdują się drogi publiczne. Nawiązuje ona do koncepcji własności państwowej (publicznej), mającej swoje źródła w prawie rzymskim (Viam publicam eam dicimus, cuius etiam solum publicum est. - Drogą publiczną nazywa się tę, która jest położona na gruncie publicznym., J. Pieńkos, Praecepta Iuris, Warszawa-Poznań 2010, s. 80). Przepis art. 2a udp stanowi expressis verbis, że drogi publiczne stanowią odpowiednio własność publiczną lub samorządową. Nieruchomość przeznaczona pod drogę publiczną może stanowić tylko własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego (art. 2a udp). Regulacja ta jest przy tym samoistną podstawą prawną dla wpisu prawa własności w księdze wieczystej. Sąd wieczystoksięgowy przy wpisie prawa własności na rzecz Skarbu Państwa w przypadku drogi krajowej powołuje art. 2a ust. 1 udp, a na rzecz właściwej jednostki samorządu terytorialnego, w przypadku drogi wojewódzkiej, powiatowej lub gminnej - art. 2a ust. 2 udp (por. A. Maziarz, Postępowanie wieczystoksięgowe. Komentarz, Warszawa 2008, s. 117). Zatem gdy w danym stanie faktycznym występuje droga publiczna (pas drogowy) formalny zarząd (władanie) zostaje z mocy samego prawa zastąpiony/e przez zarząd faktyczny. Jest to wyjątek od reguły, zgodnie z którą pojęcie "władania" występujące w art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. nie może być oderwane od tytułu prawnego będącego źródłem jego powstania i wypełniającego go konkretną treścią, która określa zakres uprawnień władającego nad rzeczą. Faktyczne dysponowanie mieniem-nieruchomością drogową w rozumieniu udp, stanowiło niejako zastępstwo posiadania formalnego tytułu prawnego (skutki wynikały z mocy prawa) i stanowiło przesłankę do zastosowania art. 60 ustawy. Zarzut z pkt. 1 skargi nie zasługuje zatem na uwzględnienie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia w sprawie z dnia 7 października 2016 r., I SA/Wa 1114/16). Nie jest też zasadny zarzut naruszenia § 9 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 lutego 1999 r. w sprawie trybu przekazywania mienia przez Skarb Państwa powiatom i miastom na prawach powiatu oraz określenia kategorii mienia wyłączonego z przekazania (Dz. U. Nr. 13, p[oz. 114). Stanowi on, że przekazywaniu powiatom i miastom na prawach powiatu nie podlega: 1. mienie Skarbu Państwa wchodzące w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, 2. własność nieruchomości wchodzących w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa nie służących do wykonania zadań powiatów, 3. mienie Skarbu Państwa będące w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe, 4. prawa do akcji i udziałów należących do Skarbu Państwa, mienie przedsiębiorstw państwowych, dla których organem założycielskim są wojewodowie lub Minister Skarbu Państwa, z zastrzeżeniem art. 64 ustawy. W ocenie Sądu brzmienie tego przepisu także należy oceniać w odniesieniu do treści rozumianego jako lex specialis art. 2a udp. Jakkolwiek zatem zasadny jest zarzut, że mienie będące w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe nie podlegało przekazaniu powiatom i miastom na prawach powiatu, to jednak zasada ta nie dotyczy mienia w postaci dróg publicznych, do których zastosowanie ma regulacja szczególna. Zarząd regulowany przepisami ustawy o lasach jest formą gospodarowania lasami pozostającymi w faktycznym, fizycznym władaniu Lasów Państwowych, które - jako państwowa jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej - czynią to z mocy ustawy, reprezentując w ten sposób Skarb Państwa. W ramach tego zarządu Lasy Państwowe prowadzą gospodarkę leśną, gospodarują gruntami i innymi nieruchomościami oraz ruchomościami związanymi z gospodarką leśną, a także prowadzą ewidencję majątku Skarbu Państwa oraz ustalają jego wartość (art. 4 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 ww. ustawy). W przypadku tego zarządu chodzi zatem o formę administrowania mieniem leśnym Skarbu Państwa. Powierzenie Państwowemu Gospodarstwu Leśnemu Lasy Państwowe zarządu lasami państwowymi nastąpiło z mocy prawa na podstawie ustawy o lasach. Podkreślić jednak należy, iż wskazany zarząd dotyczy jedynie gruntów leśnych, które zostały zdefiniowane w art. 3 powołanej ustawy. (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 kwietnia 2011 r., I OSK 1016/10, LEX nr 1080847). Z kolei w niniejszej sprawie ww grunty zostały przekazane w 1983r. z Państwowego Funduszu Ziemi Nadleśnictwu [...] na czas nieokreślony "do zalesienia" (były to grunty rolne). Tymczasem, co nie budzi wątpliwości, działki objęte kontrolowanym postępowaniem stanowią pas drogowy drogi powiatowej. Przepis § 9 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 lutego 1999 r. w sprawie trybu przekazywania mienia (...) nie ma zatem zastosowania w przypadku gdy zostanie wykazane, iż dana nieruchomość z uwagi na jej przeznaczenie czy wykorzystywanie, nie stanowi gruntu leśnego, co implikuje też tezę, iż w stosunku do niej Nadleśnictwo w rzeczywistości nie sprawuje nad nią zarządu. (por. wyrok SO w Kielcach z dnia 21 sierpnia 2014 r., II Ca 725/14). Powyższe skutkowało oddaleniem skargi w oparciu o art. 151 ppsa.