II OSK 2305/17

Dnia 15 marca 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2018 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 29/17 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach z dnia [...] października 2016 roku nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE: Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 29/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, oddalił skargę [...] spółki z o. o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach z dnia [...] października 2016 roku nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie warunków zabudowy. Skarżąca [...] spółka z o.o.z siedzibą w [...], wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, domagając się jego uchylenia w całości i zasądzenia kosztów postępowania wg norm przepisanych. Skarżąca oświadczyła ponadto, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718), dalej zwanej: "p.p.s.a.", zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1/ art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz.U. z 2016 r., poz. 961), zwanej dalej: "ustawą o inwestycjach", poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, 2/ art. 72 ust. 1 punkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 353 ze zm.) - zwanej dalej: "u.u.i.ś.", poprzez jego błędną wykładnię. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że wydana wcześniej decyzja środowiskowa stanowi źródło uprawnienia do ubiegania się o wydanie na jej podstawie decyzji o warunkach zabudowy. W konsekwencji w przypadku istnienia obowiązującej decyzji środowiskowej, nie można zastosować przepisu art, 14 ust. 5 ustawy o inwestycjach, bowiem jego zastosowanie poprzez umorzenie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy uniemożliwia inwestorowi wykonania uprawnienia do ubiegania się o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Zarzucono, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni przepisu art. art. 72 ust. 1 punkt 3 u.u.i.ś. uznając, iż przepis ten nie rodzi żadnych uprawnień dla adresata decyzji środowiskowej, argumentując to tym, iż przedmiotowy przepis nie daje żadnych gwarancji, iż składając wniosek o ustalenie warunków zabudowy uzyska on pozytywną decyzję w tym przedmiocie. Tymczasem, jak argumentowano, z przepisu tego, który nie został uchylony wynika, że wydana wcześniej decyzja środowiskowa stanowi źródło uprawnienia do ubiegania się o wydanie na jej podstawie decyzji o warunkach zabudowy. Wywodzono, że o ile jednak inwestor, będący adresatem decyzji środowiskowej nie ma gwarancji, iż składając wniosek uzyska pozytywną decyzję w tym przedmiocie, o tyle przepis ten daje gwarancję ubiegania się o wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, w tym udzielenia warunków zabudowy, przy spełnieniu niezbędnych warunków przez inwestora, określonych w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199), zwanej dalej: "u.p.z.p.". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych, będąc związany granicami skargi kasacyjnej. Należy zauważyć, że w rozpoznawanej sprawie skargę kasacyjną oparto jedynie na podstawie kasacyjnej wymienionej pkt 1 art. 174 p.p.s.a., a mianowicie na naruszeniu prawa materialnego w postaci art. 14 ust. 5 ustawy o inwestycjach oraz art. 72 ust. 1 punkt 3 u.u.i.ś. Zarzuty te nie mogły jednak odnieść skutku. Spór w przedmiotowej sprawie sprowadzał się do rozstrzygnięcia kwestii, czy zachodziły warunki do umorzenia na podst. art. 14 ust. 5 ustawy o inwestycjach, pomimo tego, że skarżąca uzyskała na podst. art. 72 ust. 1 punkt 3 u.u.i.ś., pozytywną dla realizacji przedmiotowej inwestycji decyzję środowiskową, która w ocenie strony skarżącej stanowiła źródło uprawnienia do ubiegania się o wydanie na jej podstawie decyzji o warunkach zabudowy. Na wstępie należy zauważyć, że postępowanie dotyczące wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji zainicjowane zostało wnioskiem skarżącej Spółki z 8 marca 2016 r., który został złożony w siedzibie organu 9 marca 2016 r. Tymczasem, w dniu 20 maja 2016 r. została uchwalona ustawa o inwestycjach, która weszła w życie z dniem 16 lipca 2017 r. W świetle brzmienia art. 14 ust. 5 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy, dotyczące elektrowni wiatrowych, wszczęte i niezakończone do dnia wejścia w życie ustawy umarza się. Użyty przez ustawodawcę zwrot "umarza się" w art. 14 ust. 5 tej ustawy, wiąże organ orzekający, albowiem ma charakter imperatywny, a zatem wydanie decyzji o umorzeniu postępowania nie jest w takiej sytuacji pozostawione uznaniu organu administracyjnego. W warunkach więc przedmiotowej sprawy, skoro niniejsze postępowanie zostało wszczęte przed dniem 16 lipca 2017 r., a więc przed datą wejścia omawianej ustawy w życie i przed tą datą nie zostało zakończone, bowiem dotychczas nie została wydana decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, to organ zobligowany był wydać decyzję o umorzeniu postępowania. Podstawę rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania stanowi art. 105 § 1 k.p.a.. który stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W piśmiennictwie i orzecznictwie, zgodnie przyjęto, że organ odwoławczy może wydać taką decyzję tylko wówczas, gdy postępowanie pierwszoinstancyjne stało się bezprzedmiotowe (por. M. Jaśkowska, A.Wróbel, Komentarz do znowelizowanego Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex/el.2015). Przesłanka umorzenia postępowania, a więc jego bezprzedmiotowości zachodzi, gdy "brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty" (B. Adamiak, J. Borowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. C.H. BECK, Warszawa 1996 r., s. 462). Przyczyny, dla których niniejsza sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła w trakcie jej toku charakter sprawy administracyjnej wynikły z woli ustawodawcy, który w art. 3 ww. ustawy przyjął, że lokalizacja elektrowni wiatrowych począwszy od dnia 16 lipca 2016r. następuje wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o którym mowa w art. 4 ust. 1 u.p.z.p. Znaczenie zwrotu "wyłącznie" w kontekście przyjętej regulacji oznacza, że w przypadku barku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest możliwa lokalizacja elektrowni wiatrowej w oparciu o decyzję w warunkach zabudowy. Potwierdza to treść przepisów przejściowych do powołanej ustawy, a w tym zastosowany przez organy art. 14 ust. 5 ww. ustawy. Natomiast decyzje o warunkach zabudowy dotyczące elektrowni wiatrowych wydane przed dniem wejścia w życie ustawy tracą moc, chyba że przed dniem wejścia w życie ustawy wobec inwestycji nimi objętych wszczęto postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę (art. 14 ust. 6 ww. ustawy). Reasumując, w świetle powołanej regulacji, od dnia 16 lipca 2016 r. brak jest podstawy prawnej do wydania decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej elektrowni wiatrowych. Od tej daty brak jest zatem podstawy do wszczynania postępowań administracyjnych w tych sprawach, a wszczęte postępowania – jak w przypadku przedmiotowej sprawy - podlegają umorzeniu jako bezprzedmiotowe, bowiem nie mogą się zakończyć wydaniem decyzji merytorycznej (ustalającej lud odmawiającej ustalenia warunków zabudowy). Taka decyzja merytoryczna obarczona byłaby istotną wadą, o której mowa w ar 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Podnoszony więc w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 14 ust. 5 nie był zasadny. W kontekście poczynionych wyżej rozważań oczywistym jest również, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia art. 72 ust. 1 punkt 3 u.u.i.ś. Brak jest podstaw do przyjętego w skardze kasacyjnej założenia, że fakt wydania decyzji środowiskowej na podstawie ww. przepisu, stanowi źródło uprawnienia do ubiegania się o wydanie na jej podstawie decyzji o warunkach zabudowy. Gdyby tak było, to kwestia ta zostałaby uregulowana przez ustawodawcę. Należy w tym miejscu zauważyć, że w omawianej ustawie o inwestycjach, przewidziano daleko bardziej restrykcyjne uregulowanie wobec inwestorów zamierzających wznosić elektrownie wiatrowe, niż w opisanym przypadku uzyskania przez nich decyzji środowiskowej, co dotyczy wskazanego już wyżej przypadku objętego regulacją art. 14 ust. 6 ww. ustawy (utrata mocy wydanych już decyzji o warunkach zabudowy). Biorąc powyższe pod uwagę, wysunięty zarzut naruszenia art. 72 ust. 1 pkt 3 u.u.i.ś., okazał się również niezasadny. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw.