I OSK 2188/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Kozub-Marciniak po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 80/17 w sprawie ze skargi M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu świadczeń nienależnie pobranych oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 9 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 80/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę M. D. (dalej, jako: "skarżąca" lub "skarżąca kasacyjnie") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu świadczeń nienależnie pobranych. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Wójt [...] przyznał skarżącej zasiłki rodzinne na dzieci A. D., L. D. i B. D. wraz z dodatkami z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego i wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej na okres od 1 listopada 2011 r. do 31 października 2012 r. W dniu 28 września 2012 r. do organu wpłynął wniosek strony o wstrzymanie wypłaty zasiłku, z wyjaśnieniem, że o zasiłek rodzinny będzie starał się jej mąż w Holandii. Decyzją z dnia [...] września 2012 r. Wójt uchylił powyższą decyzję z dniem [...] października 2012 r. Postanowieniem z [...] grudnia 2012 r. Marszalek Województwa [...] stwierdził, że wobec podjęcia przez męża wnioskodawczyni od dnia 19 maja 2011r. zatrudnienia na terenie Holandii, w sprawie mają zastosowanie przepisy wspólnotowe dotyczące koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w przypadku przemieszczania się osób w granicach Unii Europejskiej i Europejskiego Obszaru Gospodarczego oraz Szwajcarii. Decyzjami z dnia [...] czerwca 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło nieważność zarówno decyzji z [...] września 2012 r., jak i decyzji z [...] grudnia 2011 r. Z kolei decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. Marszalek Województwa [...] odmówił M. D. świadczeń rodzinnych na okres od 1 listopada 2011 r. do 31 października 2012 r., wskazując na przekroczenie przez nią kryterium dochodowego uprawniającego do uzyskania świadczenia, natomiast kolejną decyzją z [...] sierpnia 2016 r. uznał wypłacone świadczenia rodzinne za ten okres w kwocie 3830 złotych za świadczenia nienależnie pobrane i zażądał ich zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami. Organ podał, że zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt.1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U z 2015 r. poz. 114 ze zm.) za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Następnie art. 25 ust. 1 ustawy stanowi, iż w przypadku wystąpienia zmian w liczbie członków rodziny, uzyskania dochodu lub innych zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych osoba, o której mowa w art. 23 ust. 1, jest obowiązana do niezwłocznego powiadomienia o tym organu wypłacającego świadczenia rodzinne. Według organu z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, iż skarżąca została pouczona o obowiązku wynikającym z tego przepisu. Przekroczenie kryterium dochodowego uprawniającego do pobierania świadczeń rodzinnych stanowi niewątpliwie okoliczność powodującą ustanie prawa do świadczeń rodzinnych. Z uwagi na fakt, iż strona była nieuprawniona do pobierania świadczeń rodzinnych w okresie od 1.11.2011 r. do 31.10.2012 r., co zostało stwierdzone decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., świadczenia wypłacone w okresie od 1 listopada 2011 r. do 30 wrzesnia 2012 r. uznano za świadczenia nienależnie pobrane. Zgodnie natomiast z art. 30 ust. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych kwoty świadczeń uznanych za nienależnie pobrane, podlegają zwrotowi łącznie z ustawowymi odsetkami. Odsetki są naliczane od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń rodzinnych do dnia spłaty. Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy ww. decyzję Marszałka. Kolegium stwierdziło, że podtrzymuje stanowisko i argumentację organu I instancji oraz powieliło treść jego decyzji. Na powyższą decyzję M. D. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji skargę oddalił. Podniósł, że art. 3 pkt 4 lit. c) ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.2015.1302) zmieniono dotychczasowe brzmienie art. 30 ust. 5 o świadczeniach rodzinnych. Poczynając od 18 września 2015 r. dopuszczalne jest w jednej decyzji ustalenie kwoty nienależnie pobranego świadczenia oraz obowiązku jej zwrotu. Zdaniem Sądu, możliwe jest jednoczesne orzekanie o tych sprawach, czyli w jednej decyzji administracyjnej orzekanie o ustaleniu świadczeń rodzinnych za świadczenia nienależnie pobrane i określenie zasady ich zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami. W ocenie Sądu I instancji, nie ma także podstaw do kwestionowania trafności uznania wypłaconego świadczenia za nienależnie pobrane w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy. Zgodnie z tym przepisem świadczenia nienależnie pobrane to świadczenia wypłacone, mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych, albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części. W orzecznictwie na tle tej regulacji wskazano, iż należy odróżnić "nienależne świadczenie" od "świadczenia nienależnie pobranego''. Podaje się, że "nienależne świadczenie" jest pojęciem obiektywnym i występuje między innymi wówczas, gdy świadczenie zostaje wypłacone bez podstawy prawnej lub, gdy taka podstawa odpadła. Natomiast "świadczenie nienależnie pobrane" to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania). Zarzut dotyczy tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc że mu się ono nie należy, co dotyczy zarówno osoby, która została prawidłowo pouczona o okolicznościach, w jakich nie powinna pobierać świadczeń, jak też tej osoby, która uzyskała świadczenie na podstawie nieprawdziwych zeznań, dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd instytucji zobowiązanej do wypłaty świadczenia. Skoro dla prawidłowego ustalenia istnienia obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia decydujące znaczenie ma świadomość osoby pobierającej świadczenie organ jest zobowiązany ustalić, czy nieuprawnione pobranie świadczenia nastąpiło z "winy" strony i w konsekwencji, że świadczenie to miało charakter nienależnego. Osoba zobowiązana do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia musi być świadoma, iż okoliczność, która powoduje ustanie prawa do uzyskanego świadczenia ustąpiła. W okolicznościach sprawy kwestia braku przesłanek do wypłaty świadczeń z powodu przekroczenia kryterium dochodowego została przesądzona decyzją organu z dnia [...] czerwca 2016 r. w sprawie odmowy przyznania skarżącej zasiłków rodzinnych. Zgromadzony w sprawie materiał dowody daje natomiast wystarczające argumenty dla przekonania, że wypłacone świadczenie było świadczeniem nienależnie pobranym w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy. Skarżąca została pouczona w części VII wniosku o ustalenie prawa do świadczenia rodzinnego o konieczności powiadomienia organu o zmianie liczby członków rodziny, wyjazdu członka rodziny poza granicę kraju, z wyjątkiem wyjazdu lub pobytu turystycznego, leczniczego lub związanego z podjęciem przez dziecko kształcenia poza granicami kraju, uzyskania dochodu lub innych zmian mających wpływ na prawo do zasiłku rodzinnego. W dacie składania wniosku tj. 4 października 2011 r. skarżąca wiedziała, że jej mąż od 19 maja 2011 r. pracuje w Holandii, co potwierdza umowa złożona w Regionalnym Ośrodku Polityki Społecznej w [...] dopiero w dniu 29 listopada 2012 r. Musiała także zdawać sobie sprawę z konieczności wskazania dochodów osiąganych za granicą, skoro także 4 października 2011 . wraz z mężem złożyli oświadczenie, z którego wynika, że nie osiągnęli żadnych dochodów z zagranicy, ani wskazanych w druku oświadczenia. Sąd zaznaczył, że zgodnie z oświadczeniem skarżącej złożonym w dniu 24 marca 2014 r., już w czerwcu 2011 r. jej mąż uzyskał dochód w kwocie 1 433,92 EURO. O właściwym pouczeniu, a także zrozumieniu przez skarżącą pouczenia świadczy także złożenie wniosku z 28 września 2012 r. o wstrzymanie wypłaty zasiłku z uwagi na ubieganie się przez męża o przyznanie świadczeń rodzinnych w Holandii. Brak zawiadomienia o podjęciu zatrudnieniu męża oraz o uzyskiwanych przez niego dochodach i to w sytuacji, gdy już pobierał wynagrodzenie z tytułu pracy w Holandii prawidłowo zastał potraktowany jako przesłanka uznania wypłaconego świadczenia za nienależnie pobrane. Z art. 30 ust. 1 i ust.8 ustawy wynika natomiast jasno, że osoba, która pobrała nienależnie świadczenia jest zobowiązana do ich zwrotu wraz z odsetkami. Z rozstrzygnięciem tym skarżąca nie zgodziła się i wywiodła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości, zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 poz. 718 ze zm., dalej, jako: "P.p.s.a."): 1. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, kiedy to obowiązek zwrotu świadczeń rodzinnych może zostać nałożony na stronę dopiero po ostatecznym stwierdzeniu przez organy pomocy społecznej, że określone świadczenie zostało przez nią nienależycie pobrane. Organy pierwotnie winny orzekać w kwestii nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, a dopiero, gdy sprawa ta zostanie ostatecznie rozstrzygnięta, można wszczynać postępowanie zmierzające do nakazania zwrotu takich świadczeń. Osoba, która nienależnie pobrała świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu; 2. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie normatywnej zasadności zaskarżonej decyzji administracyjnej, która mocą zaskarżonego wyroku została utrzymana w mocy, tym samym niewystarczające wyjaśnienie podstawy prawnej wyroku, co uniemożliwia merytoryczną polemikę z tak zajętym stanowiskiem oraz sądową kontrolę rozstrzygnięcia a quo; 3. naruszenie art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 k.p.a., art. 7 i art. 71 Konstytucji RP poprzez zastosowanie w toku postępowania nowych regulacji, wprowadzających nowe zasady w postaci obciążenia skarżącej sankcją zwrotu otrzymanych świadczeń wraz z odsetkami liczonymi od dnia otrzymania świadczeń, a tym samym zastosowanie przepisów wprowadzających zasadę zwrotu otrzymanych świadczeń w odniesieniu do stanów faktycznych istniejących w czasie, w którym przepisy te nie obowiązywały; 4. naruszenie art. 1 w związku z art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. poprzez nieprawidłową ocenę i wadliwą kontrolę ustalonego stanu faktycznego i uznania, że świadczenia pobrane przez skarżącą było nienależne, podczas, gdy w sprawie nie występowały negatywne przesłanki zachowania skarżącej, co doprowadziło do naruszenia przez organ II instancji art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.; Mając powyższe na uwadze wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono stosowną argumentację. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej w skrócie: "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania określona w art. 183 § 2 P.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanych w skardze podstaw kasacyjnych, które okazały się niezasadne. W pierwszej kolejności zauważyć należy, iż decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. Marszalek Województwa [...] odmówił M. D. świadczeń rodzinnych na okres od 1 listopada 2011 r. do 31 października 2012 r., wskazując na przekroczenie przez nią kryterium dochodowego uprawniającego do uzyskania świadczenia. Skarżąca nie odwołała się od tej decyzji, a zatem stała się ona ostateczna i prawomocna. Skoro w okresie od 1 listopada 2011 r. do 31 października 2012 r., skarżącej kasacyjnie świadczenia rodzinne nie należały się to decyzją z [...] sierpnia 2016 r. organ uznał wypłacone świadczenia rodzinne za ten okres za świadczenia nienależnie pobrane i zażądał ich zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami. Zaskarżoną decyzją SKO w [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ocena legalności ww. decyzji, dokonana przez Sąd I instancji jest prawidłowa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zasadnie wyjaśnił dlaczego, brak jest podstaw do kwestionowania trafności uznania wypłaconego świadczenia za nienależnie pobrane w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Odnosząc się do zarzutu związanego z wydaniem jednej decyzji uznającej wypłacone świadczenia za nienależne i zobowiązującej skarżącą do zwrotu tych świadczeń, to istotnie orzecznictwo sądów administracyjnych wskazywało w przeszłości na to, że każda z tych kwestii powinna być rozstrzygana odrębna decyzją. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, pogląd ten stracił jednak na aktualności z chwilą wejścia w życie z dniem 18 września 2015 r. ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1302). Ustawa ta znowelizowała przepisy art. 30 ust. 3 i 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wprowadzono zatem w ustawie pojęcie jednej "decyzji o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych". Tym samym z woli ustawodawcy organy administracji uzyskały uprawnienie do tego, by w drodze jednej decyzji administracyjnej stwierdzać zarówno istnienie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, jak i orzekać o ich zwrocie (por. wyrok NSA z dnia 20 września 2018 r. sygn. akt I OSK 824/18). Organy orzekające w tej sprawie prawidłowo zastosowały przepisy ustawy w nowym brzmieniu, pozostając w zgodzie z zasadą legalności działania organów administracji publicznej, wynikającą z art. 6 k.p.a. Tym samym pozbawiony racji okazał się zarzut naruszenia art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wskazać także należy, iż zarzut naruszenia art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 k.p.a., art. 7 i art. 71 Konstytucji RP został sformułowany w sposób nieprecyzyjny i częściowo wadliwy, albowiem autor skargi kasacyjnej wskazując na naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie powiązał go z jakimkolwiek przepisem ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wskazując błędne lub niewłaściwe zastosowanie przepisów tejże ustawy przez Sąd I instancji przy dokonywaniu kontroli rozstrzygnięcia organu administracji. Nadto jeśli intencją skarżącej kasacyjnie było zakwestionowanie prawidłowości zastosowania określonych przepisów prawa materialnego, w tym przypadku ustawy o świadczeniach rodzinnych, to zupełnie niezrozumiałe jest stawianie, w tym kontekście, zarzutu naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, za niezasadny uznać należało także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 1 w związku z art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. poprzez nieprawidłową ocenę i wadliwą kontrolę ustalonego stanu faktycznego i uznania, że świadczenia pobrane przez skarżącą było nienależne, podczas, gdy w sprawie nie występowały negatywne przesłanki zachowania skarżącej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stan faktyczny przyjęty przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie przy dokonywaniu kontroli objętej skargą decyzji nie został skutecznie podważony przez skarżącą jak również brak było podstaw do uznania, że materiał dowodowy został zgromadzony z naruszeniem przepisów postępowania. Nadto wskazane przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi są nieadekwatne do stawianego w istocie zarzutu sprowadzającego się do próby podważenia ustaleń dokonanych w sprawie o uznaniu pobranych przez skarżącą kasacyjnie świadczeń rodzinnych, za nienależne. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. podnieść należy, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego w tej sprawie wyroku Sądu I instancji, gdy chodzi o analizę przedstawionych w nim argumentów, nie uniemożliwia przeprowadzenia kontroli prawidłowości tego orzeczenia, co z kolei prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji uczynił zadość obowiązkowi sporządzenia uzasadnienia w sposób uwzględniający konsekwencje wynikające z towarzyszącej uzasadnieniu każdego orzeczenia sądowego funkcji kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia. Stanowisko zajęte przez Sąd I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącą skargę kasacyjną jednak nie oznacza to, iż uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., albowiem poprzez zarzut naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. np.: wyrok NSA z dnia 26 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1131/13; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt I FSK 2081/13; wyrok NSA z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13; wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt I GSK 1779/13). Z tych wszystkich względów, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jak pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.