I OSK 824/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 września 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 25 października 2017r., sygn. akt II SA/Rz 735/17 w sprawie ze skargi B. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie uznania świadczenia rodzicielskiego za nienależnie pobrane i obowiązku jego zwrotu oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 25 października 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 735/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę B. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie uznania świadczenia rodzicielskiego za nienależnie pobrane i obowiązku jego zwrotu. Wyrok ten wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z [...] lutego 2016 r., nr [...] Prezydent Miasta [...] ustalił B. P. prawo do świadczenia rodzicielskiego na K. P. w okresie od [...] stycznia 2016 r. do [...] listopada 2016 r. Po otrzymaniu zaświadczenia z KRUS z którego wynikało, że w okresie od [...] stycznia 2016 r. do [...] listopada 2016 r. B. P. wypłacono zasiłek macierzyński z tytułu urodzenia dziecka Prezydent Miasta [...] wszczął postępowanie w sprawie nienależnie pobranego świadczenia rodzicielskiego. Decyzją z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] w pkt I) organ ten uznał świadczenie rodzicielskie na K. P. pobrane przez B. P. za okres od [...] stycznia 2016 r. do [...] listopada 2016 r. w łącznej kwocie [...] zł za nienależnie pobrane i zobowiązał B. P. do zwrotu świadczenia rodzicielskiego jako nienależnie pobranego za okres od [...] stycznia 2016 r. do [...] listopada 2016 r. oraz do zwrotu odsetek ustawowych za opóźnienie, naliczanych od należności głównej do dnia spłaty należności, w formie potrąceń z bieżących świadczeń. Organ wskazał w uzasadnieniu, że B. P. została prawidłowo pouczona o warunkach pobierania świadczenia i ponieważ uprawniona była do zasiłku macierzyńskiego w KRUS to świadczenie rodzicielskie jej nie przysługiwało. Po rozpoznaniu odwołania B. P. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem Kolegium rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe, a postępowanie przeprowadzono rzetelnie i należycie wyjaśniono przesłanki będące podstawą uzasadnienia decyzji. Zgodnie z art. 30 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1518 ze zm.) dalej powoływanej jako u.ś.r., osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne jest obowiązana do ich zwrotu. Natomiast za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa ich pobierania. Kolegium zaznaczyło, że konieczność zwrotu świadczenia nienależnie pobranego jest oczywista. Powołując się na dokumenty zawarte w aktach sprawy i cytując fragmenty dokumentów i oświadczeń w nich zawartych odnośnie terminu złożenia wniosku o przyznanie świadczenia rodzicielskiego uznało, że B. P. w dniu [...] stycznia 2016 r. zgłosiła się do MOPS w [...] i złożyła tylko wniosek o ustalenie prawa do świadczenia rodzicielskiego na K. P.. Zatem w chwili składania wniosku posiadała wiedzę o jakie świadczenia się ubiega. Dopiero w późniejszym terminie strona zmieniła stanowisko co do terminu złożenia wniosku o świadczenie rodzicielskie. SKO zaznaczyło także, że nie uwzględniło stanowiska B. P. co do nieprzeczytania treści wniosku i pouczenia oraz braku wyjaśnienia konsekwencji niezastosowania się do pouczenia. SKO wskazało, że strona miała możliwość zapoznania się z treścią pouczenia i oświadczeniami zawartymi w formularzu wniosku. Nadto na tablicach ogłoszeń znajdują się obowiązujące wzory wniosków o przyznanie świadczeń o jakie można ubiegać się w Ośrodku. Jako nieuzasadniony uznano zarzut, że zapisy pouczenia są niejednoznaczne i niezrozumiałe. W pouczeniu załączonym do decyzji wskazano, że świadczenie rodzicielskie nie przysługuje, jeżeli co najmniej jeden z rodziców dziecka otrzymuje zasiłek macierzyński lub uposażenie za okres ustalony przepisami Kodeksu pracy jako okres urlopu macierzyńskiego, okres urlopu na warunkach urlopu macierzyńskiego lub okres urlopu rodzicielskiego. SKO zauważyło przy tym, że pojęcie zasiłku macierzyńskiego jest tożsame w KRUS jak i przepisach Kodeksu pracy. Odnosząc się do wniosku o umorzenie postępowania, organ zwrócił uwagę na treść art. 30 ust. 9 u.ś.r. Przesłanką zastosowania ulgi jest ustalenie przez organ "szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny". W rozpoznawanej sprawie zarówno W. P., jak i B. P. nie podali w jakiej wysokości Włodzimierz P. otrzymuje dochody niepodlegające opodatkowaniu z tytułu diet wynikających ze stosunku pracy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższą decyzję wniosła B. P., domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, względnie ich uchylenia i umorzenia postępowania. Skarżąca zarzuciła kwestionowanej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. poprzez zastosowanie tego przepisu mimo braku ustalenia koniecznych przesłanek i błędne uznanie, że została prawidłowo pouczona o braku prawa do pobierania świadczenia; art. 30 ust. 1 u.ś.r. poprzez stwierdzenie przez organ, że świadczenia są nienależnie pobrane i jednocześnie zobowiązanie strony do zwrotu kwoty tych świadczeń. B. P. wskazała także na naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 9, art. 80, art. 77 § 1, art. 7, art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że organ nie poczynił ustaleń, które ze świadczeń nabyła ona jako pierwsze – świadczenie rodzicielskie czy zasiłek macierzyński z KRUS, co w konsekwencji przesądziłoby, czy świadczenie rodzicielskie nie przysługiwało od samego początku. Ponadto, osoba jest obowiązana do zwrotu świadczeń dopiero, gdy decyzja uznająca samo świadczenie za nienależnie pobrane stanie się ostateczna. Taka sytuacja nie wystąpiła. Wydanie jednej decyzji mocą której organ stwierdza, że dane świadczenia są nienależnie pobrane i jednocześnie zobowiązuje do ich zwrotu stanowi naruszenie art. 30 ust 1 ustawy. Skarżąca zauważyła także, że warunkiem nałożenia na stronę obowiązku zwrotu świadczenia jest wyjaśnienie czy osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Zdaniem skarżącej pouczenie zawarte na druku wniosku o przyznanie świadczenia, druku zatytułowanym "oświadczenie", a z którym mogła zapoznać się w dacie składania wniosku oraz pouczenie zawarte w decyzji z [...] lutego 2016 r. nie może być uznane za należyte. W pouczeniu do decyzji wskazano na zasiłek macierzyński ustalony przepisami Kodeksu pracy, a nie na zasiłek o którym mowa w przepisach o ubezpieczeniu społecznym rolników. Skarżąca wskazała na brak świadomości, że uprawnienie do świadczenia jej nie przysługuje. Jako osoba nieposiadająca wiedzy prawniczej, sądziła, że świadczenie rodzicielskie i zasiłek macierzyński to dwa różne świadczenia. Jej zdaniem cała sytuacja wynikła wyłącznie z nieporozumienia. Wniosek wypełniła w obecności pracownika Ośrodka i zgodnie z jego sugestią. W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Sąd wskazał, że nie podziela zarzutu skargi, jakoby przy wydawaniu zaskarżonej decyzji naruszone zostały przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 9 k.p.a., jak i przytoczonej w skardze argumentacji mającej wspierać te zarzuty. Zebrany materiał dowodowy nie daje podstaw do uznania, że nie zostały wyjaśnione wszystkie istotne okoliczności sprawy, ani też by nie były w toku postępowania respektowane zasady rzetelnej procedury zawarte w art. 7 k.p.a. (legalizmu, prawdy obiektywnej, wyważania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli). Postępowanie dowodowe przeprowadzone zostało z zachowaniem wymogów określonych w art. 75 i nast. k.p.a., co pozwoliło organom na ocenę zebranego materiału dowodowego zgodną z regułami art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a która znajduje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji odpowiadającym warunkom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 9 k.p.a., który formułuje zasadę informowania stron oraz czuwania nad tym, aby strony i inni uczestnicy postępowania nie ponieśli szkody z powodu nieznajomości prawa. Obowiązki informacyjne ciążące na organie administracji nie mogą być utożsamiane z obowiązkiem świadczenia pomocy prawnej, udzielania porad prawnych bądź informowania stron o wyborze optymalnego sposobu postępowania. Zadaniem organów administracji jest jedynie przekazanie stronie niezbędnych informacji, na podstawie których strona będzie mogła dokonać wyboru i zdecydować o swoich działaniach. Z akt sprawy niespornie wynika, że do wniosku o ustalenie prawa do świadczenia rodzicielskiego na syna K. P., skarżąca pouczona o odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia, oświadczyła, że o świadczenie rodzicielskie ubiega się w związku ze sprawowaniem opieki nad synem Kamilem po raz pierwszy i nie będzie się o nie ubiegać w żadnej innej instytucji ani poza granicami kraju. Oświadczyła również, że jest osobą bezrobotną zarejestrowaną w PUP, a jej mąż jest osobą pracującą. Nadto zobowiązała się do powiadomienia "tamtejszego ośrodka": "w razie zmian mających wpływ na pobieranie świadczenia". Podpisała się również własnoręcznie pod podobną jak wyżej treścią zawartą w złożonym przez siebie wniosku, jak i w oświadczeniu służącym ustaleniu prawa do świadczenia rodzicielskiego, tj. m.in. że nie otrzymuje zasiłku macierzyńskiego lub uposażenia za okres ustalony przepisami Kodeksu pracy jako okres urlopu macierzyńskiego, okres urlopu na warunkach urlopu macierzyńskiego lub okres urlopu rodzicielskiego (część II wniosku), a przed końcowym podpisaniem wniosku złożyła oświadczenie następującej treści: "Oświadczam, że jestem świadoma odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia". Nadto skarżąca podpisała się pod zawartym w tym wniosku pouczeniem (zawiera ono m.in. informacje kiedy świadczenie rodzicielskie nie przysługuje), przy czym swój podpis poprzedziła złożeniem następującego oświadczenia: "Oświadczam, że zapoznałam się z powyższym pouczeniem". Z protokołu przesłuchania skarżącej w dniu [...] lutego 2017 r. wynika m.in., że skarżąca zapoznała się z treścią decyzji z dnia [...] lutego 2016 r. dotyczącej świadczenia rodzicielskiego (zawierająca stosownie pouczenie, w tym o treści art. 17c ust. 9 u.ś.r.), nadto podała, że pamięta o złożeniu wniosku o ustalenie prawa do zasiłku macierzyńskiego w KRS Przemyśl, przy czym "nie wiedziała z jakiego tytułu otrzymywała świadczenia z KRUS w okresie od [...] stycznia [...] listopada 2016 r. Z dokumentów zgromadzonych w aktach wynika, że za w/w okres wypłacono skarżącej zasiłek macierzyński, zaś decyzja o przyznaniu jej zasiłku macierzyńskiego na syna K. P. została wydana na wniosek skarżącej w dniu [...] lutego 2016 r. Treść pouczeń zawartych w dokumentach podpisanych przez skarżącą jest dostatecznie jasna i zrozumienie ich nie wymaga wiedzy prawniczej, zaś w toku postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. skarżąca nie zgłaszała żadnych wątpliwości, w szczególności wymagających udzielenia jej przez organ administracji informacji i wyjaśnień. Sąd wskazał, iż na uwzględnienie nie zasługuje też zarzut skargi o wydaniu "jednej decyzji" – o uznaniu, że dane świadczenie jest nienależnie pobrane i o zobowiązaniu do zwrotu kwoty – skoro organy orzekały w zmienionym stanie prawnym (gdy nie jest wymagane wydanie oddzielnych decyzji). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła B. P., domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia, decyzji organów obu instancji oraz umorzenia postępowania, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia sądowi I instancji. Nadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: - naruszenie prawa materialnego: a) art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. przez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji zastosowanie wskazanego przepisu do przedmiotowego stanu faktycznego pomimo braku ustalenia istnienia wszystkich koniecznych przesłanek zobowiązujących skarżącą do zwrotu tych świadczeń, poprzez błędne uznanie, że skarżąca została prawidłowo pouczona o braku prawa do pobierania świadczenia; b) art. 30 ust. 1 u.ś.r. poprzez wydanie decyzji, mocą której organ stwierdza, że dane świadczenia są nienależnie pobrane i jednocześnie zobowiązuje skarżącą do zwrotu kwoty tych świadczeń. - naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. polegających na ich niezastosowaniu i nieuwzględnieniu skargi w sytuacji, w której zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem szeregu przepisów postępowania administracyjnego, a to: art. 9 k.p.a., art. 80, art. 77 § 1, art. 7 k.p.a. b) art. 151 p.p.s.a. polegającego na niewłaściwym zastosowaniu i w konsekwencji oddaleniu skargi w sytuacji której zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem szeregu przepisów postępowania administracyjnego. c) art. 141 § 4 p.p.s.a przez niepełne przedstawienie stanu faktycznego i prawnego z pominięciem orzecznictwa sądów administracyjnych, brak oceny zebranego materiału dowodowego przez sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej jako "p.p.s.a."), rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Powołanych w skardze kasacyjnej jej podstaw nie sposób uznać za usprawiedliwione. Na wstępie rozważań związanych z oceną zgodności z prawem zaskarżonego wyroku należy podkreślić to, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zmierzają do wykazania, by skarżącej przysługiwało równocześnie prawo do świadczenia rodzicielskiego przyznawanego na podstawie art. 17 c ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1518 ze zm.) i prawo do zasiłku macierzyńskiego przyznawanego na podstawie art. 35a ustawy z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t.j. Dz. U. z 2016r. poz. 277 ze zm.). Zasadniczy zarzut w zakresie podstawy prawnomaterialnej polegał na wadliwości zastosowania przepisów o nienależnym świadczeniu w sytuacji, gdy skarżąca nie była pouczona należycie o braku prawa do pobieranego świadczenia. Z tym zarzutem wiąże się także zarzut procesowy, dotyczący niewłaściwego wyjaśnienia okoliczności faktycznych związanych z tym pouczeniem. Zarzuty te są jednak nietrafne. Z akt administracyjnych wynika niewątpliwie, że skarżąca złożyła tego samego dnia (w różnych organach właściwych) wnioski o przyznanie świadczenia rodzicielskiego i zasiłku macierzyńskiego. Decyzją z [...] lutego 2016r. przyznano jej zasiłek macierzyński, zaś decyzją z dnia [...] lutego 2016r. – doręczoną jej [...] lutego 2016r. przyznano jej świadczenie rodzicielskie. Z pouczenia zawartego w decyzji w przedmiocie świadczenia rodzicielskiego wynika jednoznacznie, że nie przysługuje ono jeśli rodzic dziecka otrzymuje zasiłek macierzyński. Z pouczenia tego wynika także, że w przypadku zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych osoba uprawniona jest zobowiązana do niezwłocznego poinformowania o tym organu wypłacającego świadczenia. Nie można wyprowadzać korzystnych dla strony skarżącej skutków z jej twierdzeń co do tego, że nie wiedziała jakie świadczenie pobierała z KRUS. Od osoby korzystającej z pełnej zdolności do czynności prawnych i pobierającej świadczenia z środków publicznych należy oczekiwać, by identyfikowała rodzaj pobieranych świadczeń. Jeśli przyznano jej i wypłacano comiesięcznie zasiłek macierzyński z KRUS, zaś zawarte w decyzji przyznającej świadczenie rodzicielskie wyraźne pouczenie stanowiło, że prawo do zasiłku macierzyńskiego wyklucza uprawnienie do świadczenia rodzicielskiego, to rzeczą skarżącej było poinformowanie o tej sytuacji właściwego organu. Zatem wszystkie okoliczności dotyczące pouczenia skarżącej o jej uprawnieniach i obowiązkach związanych z pobieraniem świadczenia rodzicielskiego i zasiłku macierzyńskiego wynikają z akt administracyjnych i uznać je należy, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej za wystarczająco wyjaśnione. Odnosząc się natomiast do zarzutu związanego z wydaniem jednej decyzji uznającej wypłacone świadczenia za nienależne i zobowiązującej skarżącą do zwrotu tych świadczeń, to istotnie orzecznictwo sądów administracyjnych wskazywało w przeszłości na to, że każda z tych kwestii powinna być rozstrzygana odrębna decyzją. Pogląd ten stracił jednak aktualność z chwilą wejścia w życie z dniem [...] września 2015r. ustawy z dnia [...] lipca 2015 r. o zmianie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. poz. 1302). Ustawa ta znowelizowała przepisy art. 30 ust. 3 i 5 u.ś.r. które uzyskały następujące brzmienie: Art. 30 ust. 3 - Należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat, licząc od dnia, w którym decyzja o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranych świadczeń stała się ostateczna.", Art. 30 ust. 5 -Decyzja o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych nie jest wydawana, jeżeli od terminu ich pobrania upłynęło więcej niż 10 lat. Wprowadzono zatem w ustawie pojęcie jednej "decyzji o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych". Tym samym z woli ustawodawcy organy administracji uzyskały uprawnienie do tego, by w drodze jednej decyzji administracyjnej stwierdzać zarówno istnienie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, jak i orzekać o ich zwrocie. Zatem rozstrzygnięcia dokonane przez organy administracji w niniejszej sprawie także i w tym zakresie trafnie sąd I instancji uznał za zgodne z prawem. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku.