IV SA/Po 1343/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Donata Starosta Protokolant ref. staż. Agata Pawlicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi H. W. na decyzję W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę Pismem z (...) r. H.W. (dalej: "Wnioskodawczyni" lub "Skarżąca"), reprezentowana przez adwokata A. K., wniosła o zbadanie, czy część budynku mieszkalnego (segment po prawej stronie, patrząc od ul. S.) położonego na nieruchomości przy ul. S. (...) w P. została posadowiona zgodnie z obowiązującymi przepisami, czy też stanowi ona samowolę budowlaną zrealizowaną bez pozwolenia na budowę, wbrew zapisom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą nr (...) Rady Gminy K. z dnia (...) r., zgodnie z którym maksymalna powierzchnia zabudowy nie powinna przekraczać 25% powierzchni działki, powierzchnia biologicznie czynna nie powinna być mniejsza niż 50% powierzchni działki, a współczynnik intensywności zabudowy wynosi do 0,5. Ponadto zawnioskowano, w razie stwierdzenia nieprawidłowości, o przeprowadzenie wizji lokalnej i wydanie stosownych decyzji. Decyzją z (...) r. nr (...) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego (dalej: "PINB" lub "organ I instancji) – wskazując jako podstawę prawną art. 104 § 1 oraz art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej w skrócie: "k.p.a.") – umorzył w całości postępowanie administracyjne, jako bezprzedmiotowe, w sprawie zgodności z przepisami prawa rozbudowy budynku mieszkalnego zrealizowanego na działce o nr ewid. (...) położonej przy ul. S. (...) w P., gm. K. W uzasadnieniu PINB wskazał, że w związku z ww. pismem Wnioskodawczyni pracownicy PINB przeprowadzili kontrolę, w wyniku której stwierdzono, że na nieruchomości nr ewid. (...) znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny, który został rozbudowany na podstawie pozwolenia na budowę nr (...) wydanego (...) r. przez Starostę P. (dalej jako: "Starosta"). Rozbudowa ta została zakończona, na co inwestor otrzymał zaświadczenie PINB z (...) r. (znak: (...)). W ocenie organu I instancji przypuszczenia zawarte w piśmie Wnioskodawczyni co do nielegalności zrealizowanej rozbudowy spornego budynku nie potwierdziły się. Natomiast kwestie dotyczące zgodności zrealizowanej rozbudowy i minimalnej powierzchni biologicznie czynnej działki były rozpatrywane na etapie wydawania decyzji pozwolenia na budowę. Z uwagi na powyższe oraz zgromadzony materiał dowodowy postępowanie stało się, zdaniem PINB, w całości bezprzedmiotowe i na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. podlegało umorzeniu w całości. Od opisanej decyzji PINB, Wnioskodawczyni, zastępowana przez dotychczasowego pełnomocnika, złożyła odwołanie, wnosząc o uchylenie tej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zarzuciła, że zaskarżona decyzja jest przedwczesna, albowiem PINB nie przeprowadził czynności dowodowych celem zbadania sprawy. Nie została przeprowadzona wizja lokalna nieruchomości celem ustalenia, czy aktualnie maksymalna powierzchnia zabudowy nie przekracza 25% powierzchni działki, powierzchnia biologicznie czynna wynosi co najmniej 50% powierzchni działki oraz czy współczynnik zabudowy wynosi 0,5. Decyzją z (...) r. nr (...) W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "WWINB" lub "organ II instancji"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję PINB. W uzasadnieniu WWINB zwrócił uwagę na to, że Skarżąca wniosła o zbadanie legalności przedmiotowej budowy, doprecyzowując, iż chodzi o "część budynku mieszkalnego (patrząc od ul. S. segment po prawej stronie)", i w tym właśnie zakresie organ powiatowy dokonał sprawdzenia legalności rozbudowy ww. budynku. Powyższe potwierdza mapa zasadnicza stanowiąca załącznik do decyzji Starosty nr (...) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę ww. budynku. Na planie tym oznaczono innym kolorem część budynku zlokalizowaną z jego prawej strony, od strony ul. S.. Skoro tak, to – w ocenie WWINB – organ powiatowy przeprowadził niezbędne czynności wyjaśniające w zakresie określonym wnioskiem. Ponadto organ II instancji wskazał, że skoro inwestor dokonał zawiadomienia o zakończeniu przedmiotowej budowy, a organ w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia nie zgłosił sprzeciwu – co oznacza, że w ramach badania ww. zawiadomienia nie dopatrzył się, aby przedmiotowa rozbudowa zrealizowana była niezgodnie z pozwoleniem na budowę – to brak jest podstaw do kwestionowania legalności wykonania ww. inwestycji. Zawiadomienie o zakończeniu budowy jest skuteczne. Zgodnie zaś z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, skuteczne zawiadomienie o zakończeniu budowy bądź wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ma takie znaczenie, że wzniesione obiekty budowlane nie mogą podlegać ponownemu sprawdzeniu (pod kątem legalności wybudowania) przez organ nadzoru budowlanego. W takiej sytuacji, kiedy prace budowlane zostały zrealizowane, a następnie skutecznie zawiadomiono o zakończeniu budowy, nie ma prawnych możliwości prowadzenia postępowania w trybie przepisów rozdziału V Prawa budowlanego. Brak sprzeciwu organu, bądź decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, jest swoistym potwierdzeniem legalności obiektu budowlanego. W przypadku zaś wszczęcia postępowania naprawczego jego zakończenie może przyjąć jedynie postać umorzenia postępowania z mocy art. 105 § 1 k.p.a. Z kolei odnosząc się do zarzutu odwołania, iż nie dokonano ustalenia, "czy aktualnie maksymalna powierzchnia zabudowy nie przekracza 25% powierzchni działki, powierzchnia biologicznie czynna wynosi co najmniej 50% powierzchni działki oraz czy współczynnik zabudowy wynosi 0,5", WWINB wyjaśnił – przywoławszy treść przepisów art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.) oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.; dalej w skrócie: "pr.bud.") – że organem właściwym do sprawdzenia ww. parametrów był Starosta na etapie wydawania decyzji o pozwolenia na budowę. Skoro zaś organ ten udzielił pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, to widocznie uznał, że ww. parametry są zgodne z przepisami prawa. Wobec tego, w ocenie WWINB, zasadnym było zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisaną decyzje WWINB, H. W., zastępowana przez dotychczasowego pełnomocnika – z powołaniem się na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") – wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, zgodnie z obowiązującymi przepisami. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania – art. 10 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a. – poprzez brak zawiadomienia Skarżącej o możliwości zapoznania się z aktami postępowania przed wydaniem zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., WWINB wskazał, że w toku postępowania odwoławczego nie był gromadzony dodatkowy materiał dowodowy sprawy, bowiem organ odwoławczy oparł swoje rozstrzygnięcie na treści akt zgromadzonych przez PINB. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji WWINB, Sąd nie dopatrzył się przy jej wydaniu naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności tego aktu, względnie stwierdzenia jego wydania z naruszeniem prawa. W szczególności, w ocenie Sądu, organy administracji wyczerpująco zebrały i wszechstronnie rozpatrzyły cały materiał dowodowy niezbędny do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i na tej podstawie dokonały prawidłowych ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Ustalenia te Sąd w pełni podziela i czyni integralną częścią swoich ustaleń oraz podstawą faktyczną dalszych rozważań. Dla uniknięcia ewentualnych wątpliwości należy jedynie podkreślić, że z akt administracyjnych sprawy bezspornie wynika, że przedmiotowa rozbudowa została zrealizowana na działce o numerze ewid.(...), a nie, jak omyłkowo wskazano w rubrum decyzji organu I i II instancji: na działce o numerze ewid. (...) (w uzasadnieniach obu decyzji podano już prawidłowy numer ewid. działki: (...)). Istota sporu w rozpoznawanej sprawie dotyczy tego, czy zainicjowane wnioskiem Skarżącej postępowanie administracyjne w sprawie zgodności z przepisami prawa przedmiotowej rozbudowy budynku mieszkalnego rzeczywiście, jak uznały organy obu instancji, stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 k.p.a. Oceny tej okoliczności należy dokonywać w pierwszej kolejności w świetle przepisów Prawa budowlanego normujących materialne przesłanki wszczęcia i prowadzenia postępowania w takiej sprawie. Zgodnie z art. 28 ust. 1 pr.bud. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Celem postępowania dotyczącego wydania pozwolenia na budowę jest zbadanie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej zgodności planowanego przez inwestora zamierzenia z przepisami prawa, w tym o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zob. art. 35 § 1 pkt 1 pr.bud.). Z kolei z zakończeniem budowy wiąże się obowiązek inwestora złożenia do organu nadzoru budowlanego zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego albo wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Art. 57 ust. 1 pr.bud. wymienia dokumenty, które należy obligatoryjnie dołączyć do takiego zawiadomienia albo wniosku. Wskazany obowiązek zawiadomienia o zakończeniu budowy albo uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie umożliwia właściwym organom sprawdzenie, czy dany obiekt został wykonany zgodnie z zatwierdzonym projektem i udzielonym pozwoleniem na budowę. W rozpoznawanej sprawie, organy nadzoru budowlanego, w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, ustaliły w sposób niewątpliwy, że przedmiotowa inwestycja polegająca na rozbudowie budynku mieszkalnego na działce nr (...) została zrealizowana na podstawie ostatecznej decyzji Starosty z (...) r. nr (...) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę (sprostowanej postanowieniem Starosty z (...) r. w zakresie oznaczenia numeru działki – omyłkowo podany numer: "(...)", zastąpiono prawidłowym: "(...)"; k. 18–20 akt adm. I inst.). Z ustaleń tych ponadto wynika, że inwestor (J. B.) o zakończeniu inwestycji skutecznie zawiadomił organy nadzoru budowlanego, czego dowodzi znajdujące się w aktach sprawy zaświadczenie PINB z (...) r. o zgłoszeniu zakończenia rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr ewidencyjny (...) położonej przy ul. S. (...) w P., gm. K., w którym stwierdza się, że PINB nie wniósł sprzeciwu w drodze decyzji odnośnie przystąpienia do użytkowania ww. budynku (k. 22 akt adm. I inst.). Sąd podziela pogląd przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że skuteczne zawiadomienie o zakończeniu budowy – tak ja to miało miejsce w niniejszej sprawie – bądź wydanie decyzji o użytkowaniu, ma takie znacznie, iż wzniesione obiekty budowlane nie mogą podlegać ponownemu sprawdzaniu pod kątem legalności wybudowania przez organy nadzoru budowlanego. W takiej sytuacji, kiedy prace budowlane zostały zrealizowane, a następnie skutecznie zawiadomiono o zakończeniu budowy, nie ma prawnych możliwości prowadzenia postępowania naprawczego, o jakim mowa w art. 50–art. 51 pr.bud. Brak sprzeciwu organu, bądź decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, jest bowiem swoistym potwierdzeniem legalności obiektu budowlanego (por. wyroki NSA: z 09.04.2013 r., II OSK 2370/11; z 20.05.2011 r., II OSK 887/10 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA"). Ponadto pozostawanie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji Starosty udzielającej pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji uniemożliwia organom nadzoru budowlanego przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego dotyczącego robót budowlanych wykonanych w jej ramach. Nie zachodzi bowiem okoliczność polegająca na wykonywaniu robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia, skoro pozwolenie takie nadal obowiązuje. Dopiero ewentualne wyeliminowanie (uchylenie, stwierdzenie nieważności albo wygaśnięcie) tej decyzji obligowałoby organy nadzoru budowlanego do wszczęcia postępowania legalizacyjnego. Ubocznie należy zauważyć, że organy nadzoru budowlanego (tu: PINB oraz WWINB) w ramach swych kompetencji nie posiadają uprawnień do weryfikacji prawidłowości – a w konsekwencji: do uchylania bądź stwierdzania nieważności – decyzji wydawanych przez organy architektoniczno-budowlane (tu: przez Starostę). W tym stanie rzeczy za prawidłowe należało uznać stanowisko organów obu instancji uznające konieczność umorzenia, jako bezprzedmiotowego, postępowania w sprawie zgodności z przepisami prawa ww. rozbudowy budynku mieszkalnego. Natomiast odnosząc się do jedynego zarzutu skargi – który dotyczył naruszenia przez WWINB przepisu art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezawiadomienie Skarżącej przed wydaniem zaskarżonej decyzji o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym – należy wyjaśnić, że nie każde naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. uzasadnia uchylenie kontrolowanej decyzji. Zarzut naruszenia ww. przepisu poprzez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może bowiem odnieść zamierzony skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, a przez to mogło w sposób istotny wpłynąć na wynik sprawy. To do strony stawiającej taki zarzut należy więc wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy (por.: wyrok NSA z 09.04.2014 r., I OSK 2572/12; wyrok WSA z 01.07.2014 r., II SA/Ol 407/14 – CBOSA). W niniejszej sprawie Skarżąca nie wykazała, że niewystosowanie przez organ II instancji odrębnego zawiadomienia o możliwości wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. uniemożliwiło Skarżącej dokonanie konkretnych czynności procesowych, a więc że mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd również takiego wpływu się nie dopatrzył, tym bardziej, że, jak trafnie podkreślono w odpowiedzi na skargę, WWINB nie uzupełniał we własnym zakresie materiału dowodowego, lecz oparł się w całości na materiałach zebranych w postępowaniu przed organem I instancji gdzie Skarżącej należycie zapewniono możliwość czynnego udziału i wypowiedzenia się. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.