II OSK 2031/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędzia NSA Zdzisław Kostka po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L. G. i W. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 511/17 w sprawie ze skargi L. G. i W. G. na decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 stycznia 2017 r. nr ... w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 511/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę L. G. i W. G. na decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 stycznia 2017 r. nr 92/17 w przedmiocie nakazu przywrócenia sposobu użytkowania budynku usługowego znajdującego się na działce nr ew. 27 z obrębu ... przy ul. B.j ... w W., samowolnie przeznaczonego na zakład suplementów diety. W skardze kasacyjnej L. G. i W. G. zaskarżyli powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 61 w związku z art. 71a ust. 4 ustawy Prawo budowlane przez jego błędną wykładnię i uznanie, że decyzja organu inspekcji nadzoru budowlanego w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu korzystania z nieruchomości, w zaistniałym stanie faktycznym, może być skierowana do skarżących tj. właścicieli nieruchomości, którzy wyzbyli się zarządu nieruchomością na rzecz innego podmiotu, który został w toku postępowania odwoławczego oraz postępowania przed organem I instancji pominięty; 2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi i nieuchyleniu decyzji organów obu instancji ze względu na zaniechanie prowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego oraz błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, co w konsekwencji prowadziło do uznaniu, iż W. i L. G. są adresatami obowiązków związanych z nieruchomością przy ul. Bażancie 34 w sytuacji, kiedy powołany został zarządca nieruchomości; 3. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi i nieuchyleniu decyzji organów obu instancji mimo całkowitego zaniechania przeprowadzenia postępowania dowodowego związanego z ustaleniem czy zachodziła w sprawie przesłanka w postaci iż, zmiana sposobu użytkowania nieruchomości skutkowała zmianami warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.) skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii, przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, przy czym nie można było przeprowadzić rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Należy również zaznaczyć, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Wbrew zarzutom kasacyjnym Sąd Wojewódzki prawidłowo ocenił w sprawie, że w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym wyjaśnione zostały istotne okoliczności faktyczne, a w konsekwencji zasadnie nałożono na skarżących obowiązek przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania określonego budynku usługowego, samowolnie przeznaczonego na zakład produkcji suplementów diety. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 7 k.p.a. – stwierdzić należy, że Sąd Wojewódzki, weryfikując stan faktyczny, przyjęty w kontrolowanych decyzjach, zasadnie wywiódł, iż zebrany materiał dowodowy pozwalał na dokonanie ustaleń determinujących zastosowanie w sprawie art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: Prawo budowlane) stanowiącego, że przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkości lub układ obciążeń. Przede wszystkim należy zaznaczyć, że zakres postępowania wyjaśniającego wyznaczany jest przez przepisy prawa materialnego mające zastosowanie w sprawie. Sąd Wojewódzki, dokonując wykładni art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, wskazał na ukształtowany w orzecznictwie pogląd, że zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu ww. przepisu jest podjęcie w nim takiej działalności, do której mają zastosowanie inne normy z zakresu m.in. bezpieczeństwa pożarowego, warunków zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska – aniżeli normy, które miały zastosowanie względem dotychczasowego sposobu użytkowania. Sąd Wojewódzki wyjaśnił przy tym uwarunkowania prawne przemawiające za objęciem reglamentacją wszelkich zmian w zakresie działalności w obiektach budowlanych odnoszących się do zmiany funkcji tych obiektów, powodujących stosowanie względem nich odmiennych przepisów prawa w zakresie warunków ich użytkowania. W świetle dokonanej interpretacji art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, której nie podważono w skardze kasacyjnej, uprawnione było wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego, że zmiana charakteru budynku z usług impregnacji drewna na zakład produkcji suplementów diety musiała zostać potraktowana jako mieszcząca się w definicji art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Oczywista zmiana funkcji przedmiotowego obiektu wiązała się z zastosowaniem do nowej działalności wymagań higieniczno-sanitarnych obowiązujących dla zakładów produkujących środki spożywcze, zgodnie z przepisami powołanymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W takim stanie sprawy uzasadnione było stanowisko organów obu instancji, a następnie Sądu Wojewódzkiego, że podjęcie działalności zakładu produkcji suplementów diety skutkowało zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego wymagającą zgłoszenia, stosownie do art. 71 ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego. Nietrafny zatem okazał się zarzut kasacyjny wskazujący na braki postępowania dowodowego w niniejszej sprawie, powodujące naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. przez organy obu instancji. Sąd Wojewódzki w ustalonym stanie faktycznym sprawy wywiódł zasadnie, że wobec zmiany sposobu użytkowania, która nastąpiła w warunkach samowoli, zachodziły podstawy do wszczęcia procedury uregulowanej w art. 71a Prawa budowlanego, a w rezultacie do wydania decyzji w trybie art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego, wobec niespełnienia przez skarżących warunków do legalizacji sposobu użytkowania obiektu oraz w związku z dalszym użytkowaniem przedmiotowego obiektu pomimo jego wstrzymania. Zaznaczyć należy, że ocena Sądu Wojewódzkiego w zakresie subsumcji stanu faktycznego do przepisów art. 71a ust. 1 i ust. 4 Prawa budowlanego nie została zakwestionowana w skardze kasacyjnej. Sformułowane w niej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów art. 61 w zw. z art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego oraz przepisów art. 7 i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. koncentrują się na zagadnieniu dotyczącym adresatów decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania przedmiotowego budynku. Mianowicie według skarżących orzeczony decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego obowiązek powinien być nałożony na spółkę U., która na mocy umowy zawartej dnia 1 stycznia 2015 r. ze skarżącymi, jako właścicielami nieruchomości, stała się jej zarządcą, a ponadto na podstawie wcześniejszej umowy najmu korzysta z części nieruchomości na cele prowadzonej działalności gospodarczej, w tym użytkuje obiekt będący przedmiotem niniejszego postępowania. Odnosząc się do powyższego zarzutu kasacyjnego należy stwierdzić, że Sąd Wojewódzki, akceptując kwestionowane rozstrzygnięcia organów obu instancji, kierował się właściwą interpretacją art. 61 w zw. z art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego w zakresie dotyczącym określenia adresatów decyzji orzekającej o nakazie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego. W orzecznictwie i piśmiennictwie utrwalone jest stanowisko wskazujące, że zgodnie z wyrażoną w Rozdziale 6 Prawa budowlanego ogólną zasadą, w myśl której utrzymanie i użytkowanie obiektów budowlanych należy do obowiązków właściciela lub zarządcy, również te podmioty odpowiadają za samowolną zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Podkreśla się zwłaszcza, że według przepisu art. 61 pkt 1 Prawa budowlanego właściciel lub zarządca obiektu budowlanego mają obowiązek utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2, a przede wszystkim zgodnie z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska. W konsekwencji na tych też podmiotach ciąży obowiązek poniesienia konsekwencji samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Jednocześnie w orzecznictwie zwraca się uwagę, że niezależnie od tego, kto dokona samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu, odpowiedzialność za takie działanie ponosi właściciel lub zarządca obiektu. Dlatego stroną postępowania, a jednocześnie adresatem rozstrzygnięć podejmowanych na podstawie art. 71a ust. 1 i 4 Prawa budowlanego jest jedynie właściciel, ewentualnie zarządca obiektu budowlanego, natomiast nie przyznaje się statusu strony najemcy obiektu, będącego przedmiotem takich spraw (por. wyrok NSA z 5 marca 2014 r., II OSK 2413/12; wyrok WSA w Poznaniu z 15 marca 2012 r., IV SA/Po 1078/11 – i powołane tam orzeczenia sądów administracyjnych; Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, LexisNexis, Warszawa 2014, s. 840). Trafnie zatem Sąd Wojewódzki zaznaczył, że nie bez powodu w art. 61 Prawa budowlanego ustawodawca jako pierwszego wymienił właściciela obiektu, gdyż właśnie prawo własności jest prawem dającym najszersze władztwo nad rzeczą i pozwala tym samym na pełne wykonanie obowiązków nakładanych m.in. w oparciu o przepisy art. 71a Prawa budowlanego. W okolicznościach niniejszej sprawy istotne jednak znaczenie miała okoliczność, że skarżący, będący właścicielami nieruchomości, stali się adresatami postanowienia z 6 listopada 2013 r. orzekającego o wstrzymaniu użytkowania przedmiotowego budynku oraz nakładającego na nich obowiązek przedłożenia dokumentów umożliwiających ewentualną legalizację dokonanej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. W konsekwencji, wobec niewykonania obowiązków nałożonych na skarżących wymienionym postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, organ miał obowiązek skierować do nich nakaz przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu, stosownie do art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego. Jak wskazano w orzecznictwie, przepis art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego ma charakter restrykcyjny i jest stosowany tylko w przypadku zlekceważenia nakazu, czy niewykonania obowiązków nałożonych postanowieniem wydanym na podstawie art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Tym samym sankcja przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania może być nałożona wyłącznie na podmiot, który nie poddał się wymogom postanowienia podjętego w trybie art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z 26 lutego 2016 r., II OSK 1395/14). Oczywiście ewentualna zmiana podmiotu zobowiązanego do wykonania obowiązków określonych w art. 71a mogłaby dotyczyć przypadków sukcesji ogólnej lub singularnej, a więc gdy w miejsce adresatów postanowienia (art. 71a ust. 1) wstąpiliby ich następcy z tytułu np. spadkobrania, bądź kupna nieruchomości; wówczas to oni powinni być zobowiązani do usunięcia skutków samowoli budowlanej. W niniejszej sprawie taka sytuacja jednak nie wystąpiła, gdyż spółka U. na podstawie umowy cywilnoprawnej stała się jedynie zarządcą nieruchomości, a w dodatku nastąpiło to dopiero w styczniu 2015 r., a więc już po wydaniu postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 listopada 2013 r. Skoro więc skarżący – jako adresaci nakazu wstrzymania użytkowania budynku oraz obowiązku przedłożenia wymaganej dokumentacji – nie podporządkowali się tym powinnościom, to w konsekwencji do nich musiała być skierowana decyzja w trybie art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego. Wobec powyższego akceptacji podlegała zarówno ocena organu odwoławczego wyrażona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak też ocena Sądu Wojewódzkiego przedstawiona w zaskarżonym wyroku. Zastrzec jednocześnie trzeba, że argumentacja zawarta w skardze kasacyjnej, dotycząca udziału w postępowaniu administracyjnym spółki U., nie podlegała weryfikacji, gdyż wykraczała poza interes prawny skarżących, a sama spółka, jako uczestnik postępowania sądowego nie złożyła skargi kasacyjnej. Bezskuteczne więc okazały się zarzuty skarżących, podniesione w interesie wymienionej spółki. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.