I GSK 574/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 czerwca 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 2249/16 w sprawie ze skargi M. K. na postanowienie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wypłatę dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA) wyrokiem z 1 czerwca 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 2249/16 oddalił skargę M. K. (dalej: skarżąca) na postanowienie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (dalej: Minister) z [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wypłatę miesięcznego dofinansowania do wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych. Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy. Skarżąca [...] czerwca 2014 r. zwróciła się do Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (PFRON) o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wypłatę miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Wn-D) za marzec 2014 r. W uzasadnieniu podniosła, że ww. wniosek nadała do PFRON 18 kwietnia 2014 r. za pośrednictwem firmy [...], a [...] czerwca 2014 r. otrzymała z PFRON pismo informujące, że wniosek został wniesiony z uchybieniem terminu. Postanowieniem z [...] czerwca 2015 r. Prezes Zarządu PFRON odmówił przywrócenia terminu, wskazując, że skarżąca nie spełniła przesłanek warunkujących jego przywrócenie, tj. nie uprawdopodobniła, że uchybienie nastąpiło bez jej winy. Organ wskazał, że zgodnie z art. 57 § 5 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: kpa) termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe. Firma kurierska [...], zgodnie z art. 46 ust. 2a tej ustawy, nie jest wyznaczonym operatorem publicznym. Minister – w wyniku rozpatrzenia zażalenia skarżącej – postanowieniem z [...] maja 2016 r. utrzymał w mocy postanowienie Prezesa Zarządu PFRON. W jego uzasadnieniu Minister wyjaśnił, że zgodnie z art. 58 § 1 i 2 kpa jednym z warunków przywrócenia terminu jest uprawdopodobnienie przez osobę zainteresowaną braku winy. Jednocześnie wskazał, że brak winy ma miejsce tylko wówczas, gdy strona uchybiła terminowi z powodu przeszkód nie do przezwyciężenia, czyli wystąpiła istotna przeszkoda uniemożliwiająca dokonanie czynności w terminie, przy jednoczesnym zachowaniu wysokiego stopnia staranności. W ocenie Ministra powołana przez skarżącą argumentacja, tj. nadanie wniosku za pośrednictwem firmy [...], która nie była operatorem wyznaczonym w rozumieniu przepisów Prawa pocztowego nie wskazuje na brak winy w uchybieniu terminu. Zatem skarżąca nie spełniła przesłanek z art. 58 § 1 i 2 kpa. Zaskarżonym wyrokiem WSA – w oparciu o art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718 ze zm.; dalej: ppsa) – oddalił skargę na postanowienie Ministra. W jego uzasadnieniu WSA wskazał, że zgodnie z art. 58 § 1 kpa – w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Stosownie do art. 58 § 2 kpa – prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. WSA zgodził się z organem, że skarżąca nie uprawdopodobniła braku winy w uchybieniu terminu do złożenia wniosku o wypłatę miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za marzec 2014 r., a więc nie spełniła niezbędnej przesłanki do przywrócenia terminu, na podstawie art. 58 § 1 kpa. Zdaniem WSA skarżąca nie uprawdopodobniła, że niezłożenie w wymaganym terminie wniosku Wn-D za marzec 2014 r. spowodowane było przeszkodą, której nie mogła przezwyciężyć. WSA podkreślił, że skarżąca, jako przedsiębiorca biorący udział w obrocie gospodarczym, nie dochowała staranności w prowadzeniu sprawy, przesyłając do organu wniosek o dofinansowanie za pośrednictwem operatora innego niż operator wyznaczony w rozumieniu ustawy Prawo pocztowe. Przepis art. 57 § 5 pkt 2 kpa jasno odsyła do przepisów tej ustawy i nie powinno stwarzać jakichkolwiek trudności ustalenie właściwego operatora dla skarżącej w sytuacji ogólnej dostępności do przepisów prawa. Skarżąca – reprezentowana przez adwokat z urzędu – wniosła skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości. Wyrokowi zarzuciła naruszenie: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa naruszenie prawa materialnego, tj. § 5 ust. 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 9 stycznia 2009 r. w sprawie dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 241 ze zm.; dalej: rozporządzenie), poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy strona uprawdopodobniła brak winy w uchybieniu terminu; 2. na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 w zw. z art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 kpa, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez przyjęcie ustaleń stanu faktycznego poczynionych przez organy postępowania administracyjnego (a dalej oddalenia skargi pomimo zaistnienia przesłanek do jej uwzględnienia), z pominięciem okoliczności stanu faktycznego wskazanych i dowodzonych przez skarżącą, tj. wprowadzenia skarżącej w błąd przez pracownika InPost oraz pominięcia przez te organy interesu społecznego, w tym interesu obywatela – skarżącej; 3. na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 w zw. z art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 57 oraz 58 kpa, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez przyjęcie, że niezłożenie w wymaganym terminie wniosku Wn-D za marzec 2014 r. było przez skarżącą zawinione, podczas gdy skarżąca działała pod wpływem błędu, w który została wprowadzona przez osobę trzecią – podmiot profesjonalny na rynku usług pocztowych, zatem jej działaniu nie można przypisać przymiotu osobistego, zawinionego (nawet w lekkim stopniu) działania. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, ewentualnie – na podstawie art. 188 ppsa – uchylenie wyroku i uwzględnienie skargi. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania za dwie instancje, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych, a także przyznania kosztów pomocy prawnej świadczonej z urzędu nieopłaconej ani w części ani w całości. Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącej na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy podnieść, że sprawa niniejsza została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.). Skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 ppsa, a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zwrócić uwagę na stanowisko zaprezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym w sytuacji, w której po wniesieniu skargi kasacyjnej przez stronę, co w tej sprawie nastąpiło [...] sierpnia 2017 r., Trybunał Sprawiedliwości UE (TSUE) orzekł o wykładni przepisu prawa unijnego transponowanego do polskiego porządku prawnego na podstawie, którego zostało wydane zaskarżone orzeczenie, a interpretowany przepis prawa krajowego nie został wskazany w podstawach kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny powinien uwzględnić wyrok Trybunału, nie będąc związanym treścią art. 183 § 1 ppsa i tym samym granicami (zarzutami) skargi kasacyjnej (zob. wyrok NSA z 12 października 2016 r., I FSK 2044/15; dostępny na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe cytowane orzeczenia tamże). W dalszej kolejności należy wskazać, że Sąd Najwyższy postanowieniem z 19 lipca 2017 r., III UZP 3/17, LEX nr 2401823, na podstawie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej zwrócił się do TSUE z następującymi pytaniami prawnymi: "1. Czy art. 7 ust. 1 zd. 1 w związku z art. 8 dyrektywy 97/67/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 grudnia 1997 r. w sprawie wspólnych zasad rozwoju rynku wewnętrznego usług pocztowych Wspólnoty oraz poprawy jakości usług (Dz. U. UE 1998 L 15, p. 14 ze zm.; Polskie wydanie specjalne Rozdział 06, Tom 3, s. 71) należy interpretować w ten sposób, że prawem szczególnym jest regulacja krajowego prawa procesowego taka jak przewidziana w art. 165 § 2 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 1822 ze zm., dalej: kpc), zgodnie z którym tylko oddanie pisma procesowego w krajowej placówce pocztowej operatora wyznaczonego, to jest operatora zobowiązanego do świadczenia usługi powszechnej, jest równoznaczne z wniesieniem tego pisma do sądu, z wykluczeniem przyznania takiego skutku oddaniu pisma procesowego w krajowej placówce pocztowej innego operatora pocztowego świadczącego usługi powszechne, lecz niebędącego operatorem wyznaczonym? 2. W przypadku pozytywnej odpowiedzi na pierwsze pytanie, czy art. 7 ust. 1 zd. 1 dyrektywy 97/67/WE w związku z art. 4 ust. 3 TUE należy interpretować w ten sposób, że korzyściami – wynikającymi z przyznania prawa szczególnego operatorowi wyznaczonemu z naruszeniem art. 7 ust. 1 zd. 1 dyrektywy 97/67/WE – należy objąć pozostałych operatorów pocztowych z tym skutkiem, że także oddanie pisma procesowego w krajowej placówce pocztowej operatora pocztowego świadczącego usługi powszechne, lecz niebędącego operatorem wyznaczonym, należy uznać za równoznaczne z wniesieniem tego pisma do sądu, na zasadach analogicznych jak wynikające z wyroku TSUE z dnia 21 czerwca 2007 r. w sprawach połączonych od C-231/06 do C-233/06 Jonkman (ECLI:EU:C:2007:373)? 3. W przypadku pozytywnej odpowiedzi na drugie pytanie, czy art. 7 ust. 1 zd. 1 dyrektywy 97/67/WE w związku z art. 4 ust. 3 TUE należy interpretować w ten sposób, że na sprzeczność z art. 7 ust. 1 zd. 1 dyrektywy 97/67/WE przepisu prawa krajowego, takiego jak art. 165 § 2 kpc, może powołać się strona postępowania będąca emanacją Państwa Członkowskiego?". TSUE wyrokiem z 27 marca 2019 r., C-545/17, Mariusz Pawlak przeciwko Prezesowi Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, EU:C:2019:260, stwierdził, że "Artykuł 7 ust. 1 zdanie pierwsze w związku z art. 8 dyrektywy 97/67/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 grudnia 1997 r. w sprawie wspólnych zasad rozwoju rynku wewnętrznego usług pocztowych Wspólnoty oraz poprawy jakości usług, zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/6/WE z dnia 20 lutego 2008 r., należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on przepisowi prawa krajowego, który uznaje za równoznaczne z wniesieniem pisma procesowego do danego sądu jedynie złożenie takiego pisma w placówce pocztowej jednego operatora wyznaczonego do świadczenia usługi powszechnej, i to bez obiektywnego uzasadnienia opartego na względach porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego". Powyższe oznacza, że powinien być poddany weryfikacji art. 57 § 5 pkt 2 kpa. Przepis ten nie miał w tej sprawie bezpośredniego zastosowania, jednakże bezpośrednią konsekwencją przyjęcia w tej sprawie uchybienia terminu, którego zachowanie reguluje art. 57 § 5 pkt 2 kpa, była sprawa dotycząca przywrócenia uchybionego przez stronę terminu. Stwierdzenie zaś, że strona skarżąca nie uchybiła terminowi skutkuje bezprzedmiotowością postępowania dotyczącego przywrócenia terminu. Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny zajął stanowisko o konieczności uwzględnienia w tej sprawie wyroku TSUE z 27 marca 2019 r., C-545/17. W związku z ww. wyrokiem TSUE Sąd Najwyższy wydał postanowienie z 29 sierpnia 2019 r., III UZP 3/17, w którym wskazał, że postępowanie w sprawie C-545/17 ujawniło brak obiektywnego uzasadnienia dla utrzymywania uprzywilejowania w zakresie skutków oddania pisma procesowego tylko do usług świadczonych przez operatora wyznaczonego. Dodano również, że po odstąpieniu od wykładni językowej art. 165 § 2 kpc, przepis ten należy rozumieć w ten sposób, iż równoznaczne z wniesieniem pisma procesowego do sądu jest także nadanie pisma procesowego za pośrednictwem operatora pocztowego niebędącego operatorem wyznaczonym. W doktrynie zajęto stanowisko, które podziela również Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie, zgodnie z którym mimo że analizowane orzeczenie TSUE dotyczy art. 165 § 2 kpc należy uznać, iż powinno mieć ono również znaczenie przy interpretacji także innych przepisów, w których polski ustawodawca wprowadził podobne rozwiązanie do tych, które zostało zakwestionowane w przedmiotowym wyroku. Nie ma przy tym znaczenia, czy rozwiązanie to będzie dotyczyło postępowania cywilnego, karnego, administracyjnego, czy podatkowego. Nie powinno mieć również znaczenia, do jakiego organu władzy publicznej, sądu czy innej instytucji publicznej dany podmiot będzie składał to pismo. W konsekwencji należy uznać, że równoznaczne z wniesieniem pisma do organu podatkowego jest także nadanie tego pisma za pośrednictwem operatora pocztowego niebędącego operatorem wyznaczonym (zob. M. Popławski, Komentarz do art. 12 Ordynacji podatkowej (w:) L. Etel (red.), Ordynacja podatkowa. Komentarz aktualizowany. LEX). W związku z powyższym skorzystanie z usług [...] i nadanie pisma w tym podmiocie przed upływem terminu skutkuje zachowaniem tego terminu również na gruncie przepisów regulujących przebieg postępowania administracyjnego. W tej sprawie termin do dokonania czynności (złożenie wniosku o wypłatę) upływał [...] kwietnia 2014 r., natomiast pismo nadano w [...] [...] kwietnia 2014 r. Oznacza to, że termin został zachowany. W konsekwencji bezprzedmiotowe w tej sprawie było prowadzenie postępowania w przedmiocie przywrócenie uchybionego terminu. Zauważyć bowiem należy, że pierwszą przesłanką przywrócenia terminu, która decyduje o możliwości orzekania w sprawie przywrócenia uchybionego terminu, jest uchybienie temu terminowi. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do wniosku o konieczności oddalenia skargi kasacyjnej. Należy jednak mieć na uwadze, że zgodnie z art. 184 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. W tej sprawie zaskarżone orzeczenie, pomimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. W orzecznictwie przyjmuje się jednolicie, że jeżeli Naczelny Sad Administracyjny oddali skargę kasacyjną, wskazując zarazem w uzasadnieniu orzeczenia, że zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, ocena prawna wyrażona w tymże uzasadnieniu przestaje wiązać, a wiążąca – zarówno dla organów administracji, jak i dla sądów administracyjnych – staje się ocena prawna, względnie wskazania co do dalszego postępowania, zawarte w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok NSA z 11 kwietnia 2017 r., II FSK 2195/16). Oznacza to, że w postępowaniach administracyjnych, w których stroną jest skarżąca, dotyczących zagadnienia wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Wn-D) za marzec 2014 r. należy przyjąć, że wniosek o wypłatę został złożony w terminie. Mając na uwadze powyższe wnioski Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa oddalił skargę kasacyjną. Na podstawie art. 207 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu. Podyktowane było to dwoma względami, po pierwsze, oddalenie skargi kasacyjnej nie nastąpiło z przyczyn podanych w odpowiedzi na skargę kasacyjną organu, a po drugie, została wzięta pod uwagę trudna sytuacja majątkowa i życiowa skarżącej, co wynika z uzasadnienia postanowienia WSA o przyznaniu skarżącej prawa pomocy. Sformułowany w skardze kasacyjnej wniosek adwokata o zasądzenie kosztów niepłaconej pomocy prawnej świadczonej w ramach przyznanego skarżącej prawa pomocy, powinien być rozpoznany przez WSA, zgodnie z art. 254 § 1 ppsa.