I OSK 1915/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 1 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 215/17 w sprawie ze skargi W. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie zmian w ewidencji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 1 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 215/17, oddalił skargę W. P. (dalej skarżąca) na sprecyzowaną w sentencji decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. Jak wynika z jego uzasadnienia wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: wnioskiem z dnia 30 czerwca 2016r. skarżąca wystąpiła "o ujawnienie w ewidencji gruntów obrębu m. S., ul. [...] przebiegu granic działek [...], zgodnie z mapą z roku 1949-50 zakładającą ewidencję m. S., ustaleniem granic – rozgraniczeniem z dnia [...] czerwca 1962 r., jak i z 1971 r.", dowodząc później, że granice tych działek nie odpowiadają dokumentacji rozgraniczeniowej. Starosta S. decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. odmówił uwzględnienia wniosku. Na skutek odwołania skarżącej [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. utrzymał w mocy tę decyzję organu pierwszej instancji. W jej uzasadnieniu przedstawił przebieg prac i czynności geodezyjnych dotyczących przedmiotowych działek oraz ich skutki, jak też dokonywane działania własnościowe, w szczególności wyniki kompleksowej modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu S. w roku 2005, a to założenie ewidencji budynków i lokali oraz aktualizację użytków gruntowych. Zmodernizowany operat dla miasta S. stał się z dniem [...] grudnia 2006 r. obowiązującym operatem ewidencji gruntów i budynków. Informacja ta, została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa P. nr [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. W ramach tej modernizacji skarżąca nie skorzystała z możliwości złożenia zarzutów w przewidzianych przepisami terminach. Następnie stwierdził, że obowiązującym dokumentem wskazującym na przebieg granic ewidencyjnych działek ujętych we wniosku jest operat z 2007 r. z modernizacji ewidencji gruntów. Dla działek ewidencyjnych objętych niniejszym postępowaniem, od 1978 r. nie był wykonywany bezpośredni pomiar na gruncie, którego wyniki mogłyby stanowić podstawę aktualizacji granic działek ewidencyjnych ujętych we wniosku. Zdaniem organu dokonanie zmian w operacie ewidencyjnym w trybie aktualizacji możliwe jest przez udokumentowanie przez osobę zainteresowaną rozbieżności pomiędzy danymi wynikającymi z ewidencji gruntów, a danymi wynikającymi z przedłożonych dokumentów. W trybie aktualizacji nie można uwidaczniać zmian nieobjętych nowym zdarzeniem prawnym rozumianym jako zdarzenie po wprowadzeniu do ewidencji danych kwestionowanych. Tymczasem skarżąca nie dążyła do zaktualizowania wpisu w ewidencji gruntów w oparciu o nowe zdarzenie prawne uzasadniające wprowadzenie zmiany, ale do zweryfikowania aktualnych danych ewidencyjnych w oparciu o treść historycznych dokumentów stanowiących podstawę zdarzeń zaewidencjonowanych wcześniej. Dokumentacja złożona przez nią, a dotycząca oznaczenia, powierzchni i przebiegu granic działek ewidencyjnych straciła swoją aktualność wobec przeprowadzonego w 1976 r. nowego pomiaru stanu posiadania. Aktualizacja ewidencji gruntów i budynków nie może powodować skutków prawnych z mocą wsteczną. Organ nadmienił, że dokonanie w ewidencji gruntów i budynków korekt kształtu i ilości działek prowadziłoby do zmiany uwzględnionych dotąd w ewidencji gruntów i budynków skutków umowy zniesienia współwłasności z 1986 r., aktów notarialnych z 1987 r. i 2008 r., oraz decyzji z 2010 r. połączenia działek. Aby doprowadzić do żądanych zmian w ewidencji gruntów, niezbędne jest przedłożenie stosownych dokumentów sporządzonych po wprowadzeniu do tej ewidencji danych, z którymi strona się nie zgadza, a jeśli rozstrzygnięć nie posiada, to w pierwszej kolejności powinna podjąć działania w celu wszczęcia postępowań zmierzających do ich uzyskania. Okoliczności takie w tej sprawie nie miały miejsca. Przebieg granic działek ewidencyjnych, zgodnie z § 36 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r. poz. 1034), wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej, przy zakładaniu na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków. Weryfikowaniu danych już wprowadzonych do ewidencji w zakresie ich zgodności z treścią dokumentów źródłowych stanowiących podstawę wpisu do ewidencji, służy postępowanie weryfikacyjne prowadzone z urzędu co 10 lat zgodnie z § 54 tegoż rozporządzenia. Dopiero stwierdzone w wyniku weryfikacji operatu niezgodności, podlegają usunięciu w trybie przewidzianym dla aktualizacji operatu ewidencyjnego, tj. w toku indywidualnego postępowania administracyjnego, wszczynanego z urzędu. Konkludując organ odwoławczy stwierdził, że skarżąca nie przedstawiła żadnych nowych dowodów, czy dokumentów uzasadniających dokonanie żądanej aktualizacji operatu ewidencyjnego, zaś zgłaszane zarzuty w trakcie tego postępowania administracyjnego były bezpodstawne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca zarzuciła tej decyzji naruszenie przepisów postępowania, dowodząc niewyjaśnienia sprawy wobec pominięcia szeregu dokumentów przez nią wskazanych, nadto naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię powołanych przepisów, w szczególności w wyniku zaniechania sprostowania błędów w operacie i dokonanie zmian bez wydania decyzji administracyjnej. Podtrzymała żądanie zawarte we wniosku. W uzasadnieniu obszernie przedstawiła swoje zastrzeżenia, wskazując m.in., że ubiegała się o weryfikację danych, lecz organ odmówił z powodu braku środków na ten cel. Z tych przyczyn domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podał, iż w sprawie o sygn. II SA/Bk 42/17 oddalono skargę na decyzję odmawiającą wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów obrębu m. S. polegającej na zmianie powierzchni działki nr [...] (wyrokiem z dnia 28 lutego 2017 r.). W kolejnej sprawie o sygn. akt II SA/Bk 92/17, w której także oddalono skargę (wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2017 r.), zaskarżono decyzję odmawiającą wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do działek oznaczonych numerami [...] (stary nr [...]) i [...] (stary nr [...]), przez wykazanie dla tych działek powierzchni zgodnie z umową przekazania własności i posiadania gospodarstwa rolnego z dnia [...] września 1978 r. W obu sprawach Sąd podzielił stanowisko organów, że wnioski nie mogły być uwzględnione, albowiem skarżąca nie dążyła do zaktualizowania wpisu w ewidencji w oparciu o nowe zdarzenie prawne uzasadniające wprowadzenie zmiany, ale do zweryfikowania aktualnych danych ewidencyjnych w oparciu o treść historycznych dokumentów stanowiących podstawę zdarzeń zaewidencjonowanych wcześniej. Zdaniem Sądu w tej sprawie sytuacja jest identyczna, wobec czego należy podzielić argumentację przedstawioną w przywołanych sprawach. Na podstawie dokumentów sprzed 1976 r. nie można było wprowadzić zmian, zwłaszcza granic działek, gdyż tego rodzaju żądanie to weryfikacja danych oparta nie o nowe, ale już istniejące i uwzględnione w ewidencji wcześniej dokumenty. Skarżąca nie dążyła do zaktualizowania danych w oparciu o nowe zdarzenia prawne. Tymczasem postępowanie weryfikacyjne jest postępowaniem kompleksowym, prowadzonym z urzędu, co wynika z przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016 r., poz. 1629 ze zm.). Okresowa weryfikacja danych ewidencyjnych przeprowadzana jest co najmniej raz na 10 lat, o czym stanowi § 54 pkt 4 przywołanego wyżej rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Na wniosek może być przeprowadzone tylko postępowanie aktualizacyjne, wprowadzające do ewidencji zmiany (nowe dane) objęte nowym zdarzeniem prawnym, powstałym po wpisaniu dotychczas istniejących informacji. Ewidencja gruntów i budynków ma charakter wyłącznie rejestrowy, inaczej techniczno-deklaratoryjny. Organy ewidencyjne nie mogą samodzielnie rozstrzygać kwestii podlegających wpisom, gdyż mogą to czynić tylko na podstawie właściwych dokumentów. Takich skarżąca nie przedstawiła. W ocenie Sądu meriti nie doszło więc do naruszenia prawa materialnego, a skoro sprawa dojrzała do rozstrzygnięcia, bo wyjaśniono istotne fakty i okoliczności, zaskarżona decyzja okazała się zgodna z prawem. Dlatego na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369) – dalej: P.p.s.a., skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca. Zaskarżając to orzeczenie w całości zarzuciła naruszenie prawa materialnego : 1. art. 24 ust. 2a pkt 1 i 2 oraz art. 2b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne w związku z § 45 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez błędną wykładnię i uznanie, że postępowanie aktualizacyjne może być prowadzone na wniosek jedynie w sytuacji konieczności wprowadzenia do ewidencji zmian objętych nowym zdarzeniem prawnym, powstałym po wprowadzeniu do ewidencji danych kwestionowanych, natomiast sama aktualizacja polega tylko na ich zmodyfikowaniu, po udokumentowaniu zmian nowowygenerowanymi dokumentami, podczas gdy art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. c i d cytowanej ustawy, wskazuje na obowiązek organu dokonania aktualizacji, jeżeli zmiany te wynikają z materiałów zasobu lub wykryto błędne informacje, a jak twierdzi skarżąca, tak się stało, 2. § 54 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez błędną wykładnię i przyjęcie jakoby skarżąca nie posiadała prawnej możliwości zwrócenia się do organu o dokonanie weryfikacji danych i ewentualne ich sprostowanie, 3. art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z 4 listopada 1950 r. poprzez niewłaściwe zastosowanie i interpretację przepisów prawa w sposób uniemożliwiający skarżącej dochodzenie swych praw i pozbawienie jej możliwości ustalenia przyczyn zmian granic przedmiotowych działek w ewidencji oraz ich naprawienia, które to granice są wpisane błędnie, przez co została pozbawiona prawa własności. Wskazując na powyższą podstawę skargi kasacyjnej postulowała uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zrzekła się rozpoznania sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej te zarzuty umotywowano. W szczególności jej autor podał, że wadliwe jest podejście Sądu I instancji do sprawy przez pryzmat tego, czy postępowanie może być wszczęte z urzędu czy na wniosek. Organy bowiem są obowiązane działać zawsze, gdy tego wymaga dobro ogółu bądź jednostki. Art. 61 § 1 K.p.a. nie powinien być wykładany wąsko, tym bardziej w tej sprawie, w której to w wyniku błędnych działań organu doszło do wadliwych wpisów w ewidencji. Są one jednoznaczne i rażące. Skarżąca ma oczywisty interes prawny we wszczęciu stosownego postępowania. Tymczasem zaskarżony wyrok narusza jej prawo do sądu. Dlatego nie powinien się ostać. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie mogła odnieść skutku, gdyż nie zawiera usprawiedliwionej podstawy. Na wstępie godzi się przypomnieć, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej, jej zarzutami i ich uzasadnieniem. Trzeba też dodać, że podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym z uwagi na ziszczenie się przesłanek z art. 182 § 2 P.p.s.a Skarga kasacyjna oparta została na podstawie z art. 174 pkt 1 P.p.s.a., co oznacza że nie kwestionuje poprawności zastosowania i wykładni przepisów procesowych, a nadto ustalonego dotąd stanu faktycznego. Zatem tenże stan faktyczny jest przesądzony i stanowi dla Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawę rozważań na gruncie materialnoprawnym. W pierwszej kolejności trzeba odeprzeć zarzut dotyczący kwestii wszczęcia postępowania. Otóż błędny jest pogląd skarżącej, wedle którego nie ma znaczenia zastrzeżenie sposobu wszczęcia postępowania, bo rozróżnienie zawarte w ustawie w tym zakresie jest istotne. Wszczęcie postępowania z urzędu w sprawie, w której ustawa przewiduje wszczęcie wyłącznie na wniosek, jak i wszczęcie na wniosek, gdy może to uczynić tylko organ, jest wadą z reguły uznawaną za rażące naruszenie prawa. Oczywiście są sytuacje, w których sugeruje się organowi potrzebę wszczęcia postępowania, które może podjąć tylko organ, lecz wówczas dochodzi do wszczęcia postępowania z urzędu, a działanie strony jest tylko nieformalną inicjatywą, wskazaniem na wspomnianą potrzebę. Jednak w tej sprawie taka sytuacja nie ma miejsca. Jak trafnie ujął to Sąd meriti i organ, skarżąca domaga się weryfikacji danych wpisanych do ewidencji gruntów i budynków na podstawie dokumentów, które już były przedmiotem badania, a dane w nich zawarte zostały ujawnione, zatem nie są to dowody nowe. Domaga się więc aktualizacji danych nie dysponując nowymi dokumentami uzasadniającymi ich zmianę. Tymczasem art. 24 ust. 2a pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne pozwala na uczynienie tego tylko na wniosek, nie wymieniając w przepisie szczegółowych sytuacji, co uprawnia do sformułowania powyższej konkluzji. Natomiast postępowanie aktualizacyjne z powodu zmian wynikających z materiałów zasobu czy wykrycia błędnych informacji, po myśli art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. c i d jest możliwe tylko z urzędu. Jeżeli zatem organ nie uznał wniosku skarżącej jako zasygnalizowania potrzeby wszczęcia postępowania z urzędu, to niepodobna mu czynić z tego zarzutu, co słusznie dostrzegł Sąd I instancji. Ta materia została pozostawiona woli organu i nie podlega kontroli w ramach oceny legalności decyzji. Warto też zwrócić uwagę, że zwrot "wykrycia błędnych informacji" oznacza błąd oczywisty, taki który nie wymaga szczegółowego postępowania dowodowego (por. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 13 października 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 453/15 (CBOSA), a z takim nie mamy tu do czynienia. Tak też ujmuje to zagadnienie § 45 ust. 1 cytowanego rozporządzenia, wskazując w punkcie 1 na aktualizację z powodu konieczności zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi (oczywistość), w punkcie 2 z powodu ujawnienia nowych danych ewidencyjnych (tu ich brak), i w punkcie 3 w celu wyeliminowania danych błędnych (oczywistych). Nie doszło przeto do naruszenia tych norm, bo zostały one trafnie zastosowane i wyłożone. Podobnie rzecz się ma z § 54 rozporządzenia, który nota bene został przywołany w kasacji bez wskazania jednostek redakcyjnych, a który stanowi o podstawach działania z urzędu w razie konieczności weryfikacji danych. Nie ma prawnej możliwości wszczęcia postępowania w tym trybie na wniosek strony. W tym miejscu godzi się zwrócić uwagę, że rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków reguluje szczegółowe zasady prowadzenia ewidencji gruntów i wprowadzania w niej zmian. Podstawową zasadą prowadzenia ewidencji jest zasada aktualności, to jest utrzymywania operatu w zgodności z aktualnymi dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi (§ 44 pkt 2). Aktualizacja zaś operatu ewidencyjnego następuje przez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych (§ 45 ust. 1). Zawarte w ewidencji dane mogą być aktualizowane z urzędu lub na wniosek (§ 46 ust. 1). Wprowadzenie zmian danych ewidencyjnych może nastąpić w dwojakim trybie. Bądź w trybie czynności materialno-technicznej, w postaci wprowadzenia do bazy danych zmiany na podstawie udokumentowanego zgłoszenia zmiany (art. 22 ust. 2 i 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego w związku z § 48 ust. 1 i 2 rozporządzenia), o czym organ tylko zawiadamia (§ 49 ust. 1), bądź w drodze decyzji (§ 47 ust. 3 rozporządzenia). Tę drugą formę organ stosuje wtedy, gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów. Wówczas starosta przeprowadza postępowanie administracyjne, które kończy się decyzją wprowadzającą zmiany lub odmawiającą wprowadzenia żądanej zmiany. Zmiana wpisu na podstawie § 54 ust. 1 pkt 1 może być dokonana tylko wówczas, gdy wynika z dokumentów źródłowych, zatem przy braku zmiany okoliczności faktycznych i prawnych, w szczególności braku nowych dokumentów, z których dane podlegają wpisowi do ewidencji, nie jest możliwe dokonanie wpisu tych danych (por. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2004 r., sygn. akt II SA 2575/12 (CBOSA). W okolicznościach niniejszej sprawy przywołane reguły zostały zachowane. Nie doszło przeto także do uchybienia przepisom Konstytucji RP przytoczonym w kasacji w powiązaniu z normą art. 6 wskazanej tamże Konwencji. Pogląd o naruszeniu prawa do sądu jest niezrozumiały, bowiem skarżąca skorzystała z prawa do dwuinstancyjnego rozpoznania jej sprawy przed sądami administracyjnymi, natomiast nawet wadliwe działania organów nie mają z tą regułą niczego wspólnego. Skarżąca ma prawo zgłoszenia żądania w odpowiednim trybie, którego wskazanie nie jest rolą Sądu Kasacyjnego, zwłaszcza wobec korzystania z fachowej obsługi prawnej, zatem nie jest pozbawiona ochrony prawnej. Przeto także nie doszło do ograniczenia jej prawa dochodzenia naruszonych wolności lub praw. Końcowo trzeba jeszcze raz przywołać cel ewidencji gruntów i budynków, jakim jest odzwierciedlenie określonych prawem danych. Stąd te dane są wpisywane na podstawie określonych dowodów, a nie odwrotnie – ujawnione w ewidencji prawa nie wynikają z niej. Także spory o własność nie są rozstrzygane w postępowaniu ewidencyjnym, co jest poglądem utrwalonym w orzecznictwie i oczywistym. W konsekwencji czego prawo własności nigdy nie może być naruszone poprzez nieprawidłowy wpis, bo ten odzwierciedla to prawo, a nie odwrotnie. Oczywiście w razie wadliwości dokumentacji należy ją naprawić, a nie żądać zmian w ewidencji, które nie mają pokrycia w dowodach. Uznając zatem podniesione przez stronę skarżącą w skardze kasacyjnej zarzuty za pozbawione podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił ją na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. ----------------------- 9