IV SA/Po 287/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Maciej Busz Protokolant st. sekr. sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 01 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi H. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2016 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej H. W. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania Wójt Gminy T. P. , działając na wniosek P. E. sp. z o.o. postanowieniem z dnia [...] listopada 2013r. nr [...] zwolnił inwestora z obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na budowie hali usługowo-magazynowej z budynkiem socjalno-biurowym wraz z infrastrukturą techniczną i obiektami towarzyszącymi projektowanymi do realizacji na terenie działek o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] obręb S., gmina T. P. . H. W. pismem z dnia 29 czerwca 2015r. wniosła o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia podnosząc, iż jako właścicielka działek sąsiednich nie została uznana za stronę a ponadto miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w oparciu o który wydano przedmiotowe postanowienie został unieważniony. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] października 2016r. nr [...], działając na podstawie art. 61a §1, art. 126 w zw. z art. 156 i art. 157 §1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2016r. poz. 23 ze zm. - dalej k.p.a.) odmówiło H. W. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Wójta Gminy T. [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, że stosownie do art. 157 § 1 k.p.a. właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Zgodnie z § 2 postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Dalej Kolegium wyjaśniło, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym, z uwagi na obowiązującą w postępowaniu administracyjnym, wyrażoną w art. 16 k.p.a. zasadę trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jedynie wady decyzji wyliczone w art. 156 § 1 pkt. 1-7 k.p.a. oraz wady nieważności ustanowione w przepisach odrębnych noszą znamiona wad istotnych kwalifikowanych, które uzasadniają stwierdzenie nieważności decyzji. W niniejszym postępowaniu mamy do czynienia z postanowieniem, a w myśl art. 126 k.p.a. do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 107 §2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie - również art. 145 - 152 oraz art. 156 - 159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 149 §3, art. 151 § 1, art. 157 §1 i art. 158 wydaje się postanowienie. Postanowienie objęte wnioskiem o stwierdzenie nieważności jest postanowieniem niezaskarżalnym, tzn. takim od którego nie przysługuje zażalenie, a z przepisu art. 126 k.p.a., wynika, że do postanowień, od których nie przysługuje zażalenie, nie stosuje się przepisów o stwierdzeniu nieważności, to jest art. 156-159 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Kolegium stwierdziło, że zasadnym jest wydanie postanowienia o jakim mowa w art. 61 a §1 k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył S. W.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjmując, iż wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został złożony przez S. W. działającego jako pełnomocnik H. W., postanowieniem z dnia [...] lutego 2017r. nr [...] utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] października 2016r. nr [...] odmawiające H. W. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Wójta Gminy T. [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. W uzasadnieniu powyższego postanowienia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało argumentację przedstawioną w postanowieniu objętym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skargę na powyższe postanowienie wniósł S. W. działając jako pełnomocnik H. W.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016r. poz. 718 ze zm. – dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), kontrola dokonywana przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Ewentualne stwierdzenie uchybień w działaniu administracji publicznej obliguje sąd do uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności, bądź też stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 P.p.s.a.). Sąd administracyjny, kontrolując działalność administracji publicznej, pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. związany granicami sprawy, a nie granicami skargi. Na wstępie należy stwierdzić, że przedmiotowa skarga nie zawierała uzasadnienia. Tym niemniej Sąd orzekając w sprawie dostrzegł uchybienia formalne uzasadniające uchylenie obu wydanych w sprawie rozstrzygnięć. W pierwszej kolejności odnotować należy, że przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie są postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w którym organ ten działając jako organ I i II instancji odmówił H. W. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Wójta Gminy T. [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. zwalniającego inwestora z obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na budowie hali usługowo-magazynowej z budynkiem socjalno-biurowym wraz z infrastrukturą techniczną i obiektami towarzyszącymi projektowanymi do realizacji na terenie działek o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] obręb S., gmina T. [...]. Jak wynika z akt sprawy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2017r. nr [...] jak i wcześniejsze postanowienie z dnia [...] października 2016r. nr [...] zostały doręczone S. W. jako pełnomocnikowi H. W.. W aktach niniejszej sprawy brak jest jednak stosownego pełnomocnictwa dla S. W. udzielonego przez H. W.. Ma to tyle istotne znaczenie, iż przepis art. 109 k.p.a. statuuje obowiązek doręczenia decyzji (postanowienia) stronie, które jest warunkiem wprowadzenia orzeczenia organu administracji do obrotu prawnego (art. 109 i art. 110 k.p.a.). W myśl art. 32 k.p.a., strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Warunki skutecznego ustanowienia pełnomocnika w postępowaniu określa z kolei art. 33 k.p.a. I tak, zgodnie z tą regulacją, pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych (§ 1), zaś pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie, w formie dokumentu elektronicznego lub zgłoszone do protokołu (§ 2). Pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Z przytoczonych wyżej przepisów wynika zatem jednoznacznie, że dla wykazania, że pełnomocnik został dla strony ustanowiony, niezbędne jest okazanie dokumentu stwierdzającego ustanowienie takiego pełnomocnictwa. To właśnie z momentem przedstawienia pełnomocnictwa podpisanego przez mocodawcę pełnomocnik wykazuje umocowanie do działania w postępowaniu, a organ uzyskuje możliwość zbadania prawidłowości i zakresu pełnomocnictwa. Czym innym jest bowiem sam stosunek pełnomocnictwa, istniejący pomiędzy mocodawcą a pełnomocnikiem, od ustanowienia pełnomocnika w postępowaniu. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że aby pełnomocnictwo mogło wywrzeć skutki w postępowaniu musi ono zostać uzewnętrznione, czyli informacja o jego istnieniu musi dotrzeć do organu po myśli art. 33 § 2 k.p.a. Informacja ta zgodnie z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą pisemności (art. 14 § 1 k.p.a.) musi znaleźć odzwierciedlenie w aktach sprawy. Stosownie bowiem do art. 33 § 3 zd. 1 k.p.a. pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. W niniejszej sprawie organ nie zażądał pełnomocnictwa od S. W. kierując się prawdopodobnie dyspozycją art. 33 § 4 k.p.a., zgodnie z którym w sprawach mniejszej wagi organ administracji publicznej może nie żądać pełnomocnictwa, jeśli pełnomocnikiem jest członek najbliższej rodziny lub domownik strony, a nie ma wątpliwości co do istnienia i zakresu upoważnienia do występowania w imieniu strony. Z treści powyższego przepisu wynika, że organ administracji publicznej może nie żądać pełnomocnictwa, jeżeli spełnione są kumulatywnie następujące przesłanki: a) przedmiotem postępowania jest sprawa mniejszej wagi, b) pełnomocnikiem jest członek najbliższej rodziny lub domownik strony, c) nie ma wątpliwości co do istnienia i zakresu upoważnienia do występowania w imieniu strony. Z informacji znanych Sądowi z urzędu (vide pełnomocnictwo przedłożone na etapie postępowania sądowoadministracyjnego – k. 14 akt sądowych) wiadomym jest, że S. W. jest mężem H. W.. Tym niemniej trudno uznać aby niniejsza sprawa dotycząca w swej istocie wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia zwalniającego inwestora z obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia planowanego na działkach sąsiednich do nieruchomości należących do H. W. stanowiła sprawę mniejszej wagi. W tym miejscu należy również wskazać, że zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 8 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK [...], LEX nr 990297: "Wniesienie odwołania od decyzji nie jest sprawą "mniejszej wagi" w rozumieniu art. 33 § 4 k.p.a." Sprawą mniejszej wagi nie jest zatem również złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w sprawie objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności. W tym miejscu należy odnotować, że pismem z dnia 16 czerwca 2016r. H. W. działając osobiście złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zażalenie w trybie art. 37 k.p.a. na nie załatwienie w terminie sprawy objętej przedmiotowym wnioskiem o stwierdzenie nieważności, co może wskazywać, iż w niniejszej sprawie nie ustanowiła pełnomocnika. Końcowo wskazać należy, iż brak w aktach pełnomocnictwa udzielonego przez H. W. wykluczał rozpoznanie przez Kolegium wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podpisanego przez S. W. i uznanie go jako wniosku pochodzącego od wnioskodawczyni. Uruchomienie kompetencji bez odwołania, względnie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jest działaniem dotkniętym wadą kwalifikowaną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. np. wyrok NSA z dnia 26 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1866/10, Lex nr 1069628). Rozpoznanie bowiem środka odwoławczego podpisanego przez osobę nielegitymującą się dokumentem pełnomocnictwa, które obejmowałoby tę czynność procesową, stanowi rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Brak stosownego pełnomocnictwa oznacza, że środek odwoławczy nie został skutecznie wniesiony. Jak już wskazano, pełnomocnictwo w postępowaniu administracyjnym musi być udzielone konkretnej osobie (osobom) wyraźnie, nie można domniemywać udzielenia pełnomocnictwa. W konsekwencji organ odwoławczy podjął działania "z urzędu", co narusza zasadę skargowości (art. 127 § 1 k.p.a.) i stanowi o rażącym naruszeniu prawa. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że pogląd ten jest akceptowany tak w piśmiennictwie, jak i w orzecznictwie (zob. P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2005 r. str. 338, M. Jaśkowska w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX 2013, komentarz do art. 156, pkt 3, lit. C, teza 4; wyrok NSA z dnia 15 września 2000 r., sygn. akt III SA 417/00, Lex nr 472117; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 16 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 703/15, Lex nr 1996871; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Po 126/12, Lex nr 1258911; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt III SA/Gd 500/11, Lex nr 1108694). Mając zatem na uwadze fakt, iż postanowienie z dnia [...] października 2016r. oraz z dnia [...] lutego 2017r. doręczono S. W. jako pełnomocnikowi H. W., a Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznało wniosek podpisany przez S. W. uznając, że zostało złożone w imieniu H. W., nie dysponując dokumentem pełnomocnictwa, zasadnym jest uchylenie obu wydanych w sprawie postanowień. Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno zadbać o udokumentowanie przez pełnomocnika, jego umocowania do reprezentowania wnioskodawczyni w tej sprawie oraz prawidłowo doręczyć rozstrzygnięcie. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącego koszt wpisu, w wysokości [...] zł, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa ([...] zł.), oraz kwotę stanowiącą równowartość wynagrodzenia pełnomocnika ([...] zł) ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1804).