IV SAB/Po 22/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Donata Starosta (spr.) WSA Maciej Busz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 01 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi B.N., K.N. na bezczynność Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w O. w przedmiocie niewykonania obowiązku poddania dziecka szczepieniom ochronnym oddala skargę B. N. i K. N. w dniu [...] marca 2017 roku wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Powiatowej Stacji Sanitarno - Epidemiologicznej w O.. Jako podstawę skargi wskazali art.3 §2 pkt.8, art.50 §1, art.52 §2, art. 54 §1 oraz art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zarzucając naruszenie art.8, art.12, art.35 § 1 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy . Skarżacy wniesli o zobowiązanie Powiatowej Stacji Sanitarno - Epidemiologicznej w O. do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, -dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga -zobowiązanie Powiatowej Stacji Sanitarno - Epidemiologicznej w O. do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienie sprawy w terminie, -na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U z 2011r. Nr34, poz 173) w związku z art 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm) wniesli o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi -wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 p.p.s.a w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a -zasądzenie kosztów postępowania. Skargę uzasadnili w następujący sposób. W dniu [...].12.2016r. wysłałli, za pośrednictwem Poczty Polskiej przesyłką poleconą, za potwierdzeniem odbioru, dwa podania. Pierwsze podanie zawierało wniosek, w którym na podstawie art. 9 kpa Wnieśli o wyczerpujące poinformowanie stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków w związku z prowadzoną przez Organ sprawą. Organ Sanitarny w swoim postępowaniu wyznaczył stronom obowiązek w rozumieniu art. 33 §1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (upea) opierając się o treść Komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...].10.2015r. W związku z powyższym strony wniosły o jednoznaczne sprecyzowanie przez Organ Sanitarny czy zapisy Komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego z [...].10.2015r. są dla organu przepisami, które zostały uchwalone w prawidłowej procedurze legislacyjnej i czy mogą być podstawą wyznaczenia obowiązku w rozumieniu art. 33 §1 upea. Drugie podanie zawierało wniosek, w którym również na podstawie art. 9 kpa w związku z art. 15 §1 upea wnieśli o wyczerpujące poinformowanie stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków w związku z prowadzoną przez Organ Sanitarny sprawą. Organ w swoim postępowaniu przyjął, że strony występują w roli zobowiązanego w rozumieniu art. la pkt 20 upea. Przepis ten stanowi, że przez zobowiązanego rozumie się osobę prawną albo jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej albo osobę fizyczną, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze pieniężnym lub obowiązku o charakterze niepieniężnym. W związku z powyższym strony zgłosiły żądanie wskazania roku, miesiąca i dnia, od którego Organ uznaje datę upłynięcia tego terminu, oraz podania podstawy prawnej do wyznaczenia tego terminu lub stwierdzenia, że taki termin nie został przez strony przekroczony, dla każdej z chorób zakaźnych wymienionych w §2 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych. Zgodnie z literą przepisów, Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, co uzasadnia zgłoszone przez strony żądanie wyjaśnienia czy Komunikat GIS jest obowiązującym w Polsce źródłem prawa oraz podania podstawy prawnej wyznaczenia terminu, który według organu czyni strony zobowiązanymi w rozumieniu art. la pkt 20 upea, co dla stron ma istotne znaczenie w prowadzonym przez PSSE w O. postępowaniu. Oficjalne stanowisko jakiegokolwiek organu, jakoby Komunikat GIS był przepisem uchwalonym w prawidłowej procedurze legislacyjnej, na dzień dzisiejszy nie jest znane stronom. Co więcej, strony przywołały publicznie dostępną treść komentarza Głównego Inspektora Sanitarnego dotyczącą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 sierpnia 2013 roku, w związku ze skargą kasacyjną od wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 14 grudnia 2011 roku cyt. "Uzupełnieniem ww. regulacji prawnych jest ogłaszany corocznie przez Głównego Inspektora Sanitarnego w drodze komunikatu Program Szczepień Ochronnych przeznaczony dla lekarzy i pielęgniarek będących realizatorami obowiązkowych szczepień ochronnych, będący dokumentem o charakterze technicznym i zawierający informacje oraz wytyczne nt. sposobu realizacji obowiązku zgodne z aktualną wiedzą medyczną." Podobnie podstawa prawna trybu wyznaczenia przekroczenia terminu obowiązku, na dzień dzisiejszy nie jest znana stronom. Co więcej, strony nie znajdują żadnego przepisu prawnego umożliwiającego wyznaczenie terminu tego obowiązku, w odniesieniu do znanego przecież Organowi stanu faktycznego, w jakim pozostaje dziecko G. N.. Strony zwróciły także Organowi uwagę, że zasada informowania stosowana jest nie tylko w ramach postępowań unormowanych przez k.p.a., ale również ze względów praktycznych poza samym postępowaniem. Na organach ciąży obowiązek informowania zgodnie z prawem (wyrok NSA OZ w Katowicach z dn. 28.08.1996 r. sygn. akt: SA/Ka 1500/95). PSSE w O. pozostawił wnioski bez odpowiedzi, dlatego dnia [...].01.2017r. skarżacy złożyli, za pośrednictwem elektronicznej Platformy Usług Administracji Publicznej (ePUAP), na podstawie art. 37 kpa dwa zażalenia, po jednym na każdy ze złożonych wcześniej wniosków, na niezałatwienie sprawy w terminie do Wojewódzkiej Stacji Sanitarno - Epidemiologicznej (WSSE) w P.. Organ wyższej instancji pozostawił zdaniem skarżacych zażalenia dotychczas bez odpowiedzi PSSE w O. nie odpowiedział na zażalenia, gdyż, jak twierdzi organ wyższego rzędu (WSSE w P.) w projekcie swojego pisma "skarżący nie wskazali nowych okoliczności, ale podnieśli kwestie już wyjaśnione we wcześniejszych pismach. W związku z powyższym organ właściwy do ich rozpatrzenia podtrzymał swoje poprzednie stanowisko z odpowiednią adnotacją w aktach sprawy - bez zawiadamiania skarżącego". Zgodnie z art. 239 § 1 kpa z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. 2016, poz. 23 ze zm.) - w przypadku gdy skarga, w wyniku jej rozpatrzenia, została uznana za bezzasadną i jej bezzasadność wykazano w odpowiedzi na skargę, a skarżący ponowił skargę bez wskazania nowych okoliczności - organ właściwy do jej rozpatrzenia może podtrzymać swoje poprzednie stanowisko z odpowiednią adnotacją w aktach sprawy - bez zawiadamiania skarżącego. Odnosząc się do powyższego skarżacy podali, iż PSSE w O. nie działał zgodnie z powyższą literą prawa, gdyż podania z dnia [...].12.2016r. były wnioskami w rozumieniu art. 241 kpa, a nie skargami, dlatego jak wskazuje przywołany art. 239 §1 kpa, nie mogły być ponowną skargą i to w dodatku bez wskazania nowych okoliczności, a więc organ nie mógł podtrzymać swojego poprzedniego stanowiska z odpowiednią adnotacją w aktach sprawy bez zawiadamiania skarżącego. Co więcej, stanowisko organu nie jest znane skarżącym, dlatego dla ustalenia stanu faktycznego oraz podstaw prawnych w myśl których działa organ, strony wystosowały dwa w/w wnioski, by na podstawie art. 9 kpa poznać okoliczności faktyczne i prawne, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Powiatowa Stacja Sanitarno - Epidemiologiczna w O. dotychczas nie wydała stosownego aktu administracyjnego, Tym samym zdaniem skarżacych organ naruszył art. 35 § 3 kpa, który określa maksymalny termin załatwienia sprawy, a także zasadę zaufania do organów administracji zawartą art. 8 kpa oraz zasadę szybkości postępowania zawartą w art. 12 § 1 kpa. Państwowy Inspektor Sanitarny w O. wniósł o oddalenie skargi.W odpowiedzi na skargę podał poniższe argumenty. [...] Szpital [...] przesłał Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w dniu [...] sierpnia 2016 r. informację w sprawie uchylania się rodziców, tj. B. i K. małż. N. od wykonania szczepień ochronnych u dziecka G. N. wraz z załączonym ich oświadczeniem o odmowie zaszczepienia. W dniu [...] września 2016 r. ustalono, że dziecko zostało zadeklarowane do Przychodni Zespołu Lekarzy [...] i w tejże placówce pielęgniarka wykonuje szczepienia ochronne po uprzednim zakwalifikowaniu zdolności do zaszczepienia przez lekarza. Po otrzymaniu zawiadomienia punktu szczepień Powiatowy Inspektor Sanitarny pismem z dnia [...].10.2016 r. [...] adresowanym odrębnie do matki dziecka i odrębnie do jego ojca przypomniał o ciążącym obowiązku i wezwał do wykonania szczepień w terminie 7 dni od otrzymania pisma, przytaczając w piśmie podstawy prawne, tj. ustawę z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz rozporządzenie Ministra Zdrowia z 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i Komunikat GIS, dostępny na stronie internetowej, przesyłając kopie pisma do punktu szczepień, tj. PZLR [...]. P. powyższe organ nazwała zawiadomieniem o wszczęciu postępowania administracyjnego nha podstawie art.61 §4 kodeksu postępowania administracyjnego. W toku tego postępowania w dniu [...] listopada 2016 r. B. N. działając w imieniu własnym oraz swej żony złożył do organu sanitarnego wydruk ze strony internetowej jako opracowanie w przedmiocie szczepionek na 21 stronach, podpisany przez B. N.. Powiatowy Inspektor Sanitarny w odpowiedzi na wspomniane pismo - odpowiedział pismem z dnia [...] grudnia 2016 r. [...], przypominając o obowiązku szczepienia, nadmieniając też, że w razie czasowej niezdolności dziecka do zaszczepienia konieczne jest przedłożenie stosownego zaświadczenia lekarskiego, przytoczyć należy, że każdorazowo lekarz w punkcie szczepień, oczywiście po przybyciu rodziców dziecka albo jednego z nich, dokonuje badania zdolności do zaszczepienia. Zarówno matka dziecka, jak i jego ojciec, nigdy takiego zaświadczenia nie przedstawili, a więc zapewne w punkcie szczepień nie zjawiali się i nadal nie zjawiają. Kolejne pisma rodziców dziecka, pisma podpisywane przez B. N., składane w grudniu 2016 i dalej styczniu 2017 zawierają tę samą treść nie wnosząc żadnych nowych okoliczności i pozostały w aktach sprawy bez powiadamiania tychże rodziców, zgodnie z postanowieniami art. 239 §1 Kpa. Organ dalej podniósł,że rodzice dziecka zwracali się do tutejszego organu sanitarnego o " wydanie decyzji o ustanowieniu obowiązku szczepień ochronnych ", , mianowicie to nie organ sanitarny, konkretnie PPIS w O., wydaje akt prawny o obowiązku poddawania dzieci szczepieniom ochronnym, ale obowiązek ten wynika z ustaw i rozporządzeń, o czym rodziców dziecka powiadamiano w pismach. B. N. złożył w dniu [...] stycznia 2017 r. skargę do W. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego,który pismem z [...] lutego 2017r. [...] w sposób szczegółowy wyjaśnił B. N. stan prawny i faktyczny i uznał skargi za bezzasadne, przytaczając też opracowania pt." Wakcynologia" wydania z 2007 r. specjalistów w zakresie szczepień ochronnych, dostępne na stronach internetowych, tak więc inne opracowania wskazane przez B. N. zamieszczone w pismach kierowanych do organu sanitarnego, można by uznać jako "nieprzydatne" dla osiągnięcia celów w postaci przewleczenia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. B. N. i K. N. w dniu [...] marca 2017 roku wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Powiatowej Stacji Sanitarno - Epidemiologicznej w O.. Z racji ,że postępowanie administracyjne co do którego podnoszą zarzuty prowadzone jest przez Państwoego Inspektora Sanitarnego w O. a strony działają bez zawodowego pełneomocnika Sąd uznał,że skarga dotyczy tego właśnie organu. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), zwanej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1- 4 P.p.s.a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a., sąd bada także bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi, Sąd uznał, że mieści się ona w granicach kognicji wojewódzkiego sądu administracyjnego. Wyczerpany został też tryb zaskarżenia, o którym mowa w art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a., poprzez wcześniejsze złożenie dwóch zażaleń na podstawie art. 37 § 1 K.p.a. Zdaniem Sądu wniesienie zażalenia w trybie art. 37 § 1 K.p.a. jest jedynie warunkiem formalnym skutecznego wniesienia skargi. Stanowisko organu wyższego stopnia zajęte w wyniku rozpoznania tego środka zaskarżenia, a więc uznanie zażalenia za uzasadnione bądź nieuzasadnione, nie ma natomiast znaczenia w świetle art. 52 § 1 P.p.s.a. Nie jest także istotne, czy organ wyższego stopnia wypowie się w sprawie. Niezależnie bowiem od oceny organu wyższego stopnia, stronie zostaje otwarta droga do wniesienia skargi na bezczynność organu do sądu administracyjnego, przy czym w tym zakresie strona nie jest związana żadnymi terminami. W uznaniu Sądu wbrew twierdzeniom skarżących organ w niniejszej sprawie nie dopuścił się bezczynności w zakresie wydania aktu czy decyzji Wręcz przeciwnie w wypadku wydania decyzji w tym zakresie organ dopuściłby się rażącego naruszenia prawa. ( vide wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2011 roku o sygnaturze II OSK 32/11 opublikowany w CBOIS). Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. Nr 234, poz. 1570 ze zm.) "Osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do: poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym w ramach Narodowego Programu Szczepień Ochronnych". Obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym wynika z mocy przepisu prawa, nie ma zatem podstawy prawnej do konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej. Tak też stanowi art. 17 ust. 1 tej ustawy "Osoby, określone na podstawie ust. 10 pkt 2, są obowiązane do poddawania się szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym określonym na podstawie ust. 10 pkt 1, zwanym dalej «obowiązkowymi szczepieniami ochronnymi»". Wykonanie tego obowiązku z mocy prawa zabezpieczone jest przymusem administracyjnym oraz odpowiedzialnością regulowaną przepisami ustawy z 20 maja 1971 r. – Kodeks wykroczeń (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 46, poz. 275 ze zm.). Według art. 36 ust. 1 powołanej ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi "Wobec osoby, która nie poddaje się obowiązkowi szczepienia (...), może być zastosowany środek przymusu bezpośredniego polegający na przytrzymywaniu, unieruchomieniu lub przymusowym podaniu leku". Według art. 17 ust. 9 tej ustawy "Obowiązkiem lekarza sprawującego profilaktyczną opiekę zdrowotną jest powiadomienie osoby obowiązanej do poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym lub osoby sprawującej prawną pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną albo opiekuna faktycznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, o obowiązku poddania się tym szczepieniom, a także poinformowanie o szczepieniach ochronnych". Regulacja powołanej ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w art. 5 ust. 1 i art. 17 ust. 1 z mocy prawa obowiązki poddania się szczepieniom ochronnym powoduje, że ustawa ta nie daje podstaw do wydawania w tym przedmiocie decyzji administracyjnej. Według art. 5 pkt 4 ustawy z 14 maja 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm.) "Do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegania i zwalczania chorób, o których mowa w art. 2, należy: wydawanie zarządzeń i decyzji lub występowanie do innych organów o ich wydanie – w wypadkach określonych w przepisach o zwalczaniu chorób zakaźnych". Powołana ustawa o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nakładając obowiązek z mocy prawa poddanie się obowiązkowym szczepieniom ochronnym nie wprowadza w tym zakresie podstaw do wydawania przez Państwową Inspekcję Sanitarną decyzji. Zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób prawnych odpowiedzialność za wypełnienie obowiązku m.in. poddania się szczepieniu ochronnemu ponosi osoba, która sprawuje prawną pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną, albo opiekun faktyczny w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz.U. z 2012 r. poz. 159 ze zm.). Władza rodzicielska przysługuje obojgu rodzicom (art. 93 § 1 k.r. i o.) i obejmuje w szczególności obowiązek i prawo rodziców do wykonywania pieczy nad osobą i majątkiem dziecka oraz do wychowania dziecka, z poszanowaniem jego godności i praw (art. 95 § 1 k.r. i o.). Ponadto rodzice są przedstawicielami ustawowymi dziecka pozostającego pod ich władzą rodzicielską i jeżeli dziecko pozostaje pod władzą rodzicielską obojga rodziców, to każde z nich może działać samodzielnie jako przedstawiciel ustawowy (art. 98 § 1 k.r. i o.). W świetle tych przepisów to rodzice, którym przysługuje władza rodzicielska, są odpowiedzialni za wypełnienie obowiązku poddania się szczepieniu ochronnemu przez ich dziecko. To oni bowiem sprawują prawną pieczę nad małoletnim dzieckiem. Jeżeli chodzi o zarzuty dotyczące naruszania uprawnień stron w toku toczącego się postępowania to zostały one rozpoznane przez W. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na podstawie art. 229 pkt7,237§1 oraz art.228§1 kodeksu postępowania administracyjnego w trybie skargowym pismami z dnia [...] lutego 2017 roku.( jeszcze przed wniesienie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego) W pismach kierowanych do skarżących organy wskazują na przepisy prawa, które są podstawą obowiązkowych szczepień i sposobu ich egzekwowania. Tym samym w sprawie wszczętej przez Państwowego Inspektora Sanitarnego w O. w celu zobowiązania rodziców małoletniego Grzegorza do poddania syna obowiązkowym szczepieniom ochronnym Sąd nie stwierdził bezczynności organu ani przewlekłego prowadzenia postępowania. Mając powyższe na uwadze podniesione zarzuty nie mogły odnieść skutku i skarga jako niezasadna podlegała na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddaleniu