I SA/Wa 139/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie WSA Magdalena Durzyńska WSA Elżbieta Lenart (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi Województwa [...] na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz Województwa [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sygn. akt I SA/Wa 139 /17 Uzasadnienie Minister Infrastruktury i Budownictwa postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] - po rozpatrzeniu zażalenia Zarządu Województwa [...] - utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] zawieszające z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nabycia przez Województwo [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, zajętej pod drogę publiczną wojewódzką nr 762 - do czasu rozstrzygnięcia przez właściwy sąd rejonowy zagadnienia wstępnego tj. ustalenia podmiotu, któremu w dniu 31 grudnia 1998 r. przysługiwało prawo własności ww. nieruchomości. Powyższe postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z dnia 14 grudnia 2005 r. Burmistrz Gminy i Miasta [...] wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nabycia przez Gminę [...] własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, położonej w gminie [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, zajętej pod drogę gminną nr [...]"[...]". Po rozpoznaniu tego wniosku Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...] stwierdził, że nieruchomość położona w [...], obręb [...], oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha, stała się z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa - na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 ze zm.) - własnością Gminy [...]. W uzasadnieniu tej decyzji Wojewoda wskazał, że nabycie prawa własności nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego na podstawie art. 73 ust. 1 ww. ustawy uzależnione jest od łącznego spełnienia w dniu 31 grudnia 1998 r. następujących przesłanek: zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, pozostawania nieruchomości we władaniu Skarbu Państwa lub Gminy, nieprzysługiwania Skarbowi Państwa lub Gminie prawa własności do nieruchomości. Niespełnienie jednej z wymienionych przesłanek wyklucza uwłaszczenie w powołanym trybie. Dalej organ stwierdził, że granice wskazane na mapie ewidencyjnej są zgodne z granicami faktycznego zajęcia pod drogę i nieruchomość leży w granicach władztwa publicznego wyznaczonego liniami rozgraniczającymi drogę. Dodał, iż przedmiotowa nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa ani Gminy i była zajęta pod drogę publiczną (jezdnię o nawierzchni bitumicznej z poboczami gruntowymi i rowami odwadniającymi) - co potwierdzono podczas oględzin nieruchomości. Władztwo faktyczne było sprawowane przez zarządcę drogi w 1998 r. w takim samym stopniu nad przedmiotową nieruchomością zajętą pod pas drogowy jak i nad całą drogą. Zaś ani Skarbowi Państwa, ani Gminie nie przysługiwał w dniu 31 grudnia 1998 r. tytuł własności do przedmiotowej nieruchomości na podstawie innych ustaw - co potwierdził Starosta [...] pismem z dnia 12 kwietnia 2006 r. Następnie Zarząd Województwa [...] wnioskiem z dnia 16 kwietnia 2012 r. wystąpił do Wojewody [...] o stwierdzenie nabycia na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 ze zm.) prawa własności nieruchomości położonej w[...] , obręb[...] , oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha, powstałej z podziału działki nr [...] o pow. [...] ha, zajętej pod drogę wojewódzką Nr 762. Podniósł, że na działce tej znajduje się skrzyżowanie drogi gminnej z drogą serwisową, leżącą w pasie drogowym drogi wojewódzkiej Nr 762, w tym miejscu droga gminna "wcina się" w drogę wojewódzką - co spowodowało konieczność uregulowania jej stanu prawnego. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przez Województwo [...] własności nieruchomości zajętej pod drogę wojewódzką nr 762 relacji [...], położonej w gminie [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha - wskazując, iż działka nr [...] (powstała po podziale działki nr[...]) stanowi własność Gminy [...]. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł Zarząd Województwa [...] wskazując, iż część działki nr [...] (działka nr [...]) stanowi drogę wojewódzką. Następnie pismem z dnia 17 sierpnia 2012 r. Zarząd Województwa [...] wystąpił do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] - podnosząc, iż część nieruchomości oznaczonej obecnie jako działka nr 1355/1 zajęta była pod drogę wojewódzką nr 762 [...]. Po rozpoznaniu tego wniosku Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...] stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Gminę [...] własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, położonej w gminie [...], obręb [...] oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha - w części odpowiadającej obecnie działce nr [...] o pow. [...] ha (powstałej z podziału działki nr [...], na działki nr [...] i nr [...] - która pozostała przy Gminie, jako faktycznie zajęta pod w/w drogę gminną). Zaś postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju uchylił postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie "uwłaszczenia" działki nr [...] na rzecz Województwa [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] Wojewoda [...]: - zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia, w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 ze zm.), nabycia przez Województwo [...], z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., prawa własności nieruchomości położonej w[...] , gm.[...], oznaczonej na mapie sytuacyjnej do regulacji stanu prawnego pasa drogowego drogi wojewódzkiej Nr 762, przyjętej do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] w dniu [...].03.2011 r. pod Nr [...] jako działka Nr [...] o pow. [...] ha, zajętej pod ww. drogę publiczną pn. [...]- do czasu rozstrzygnięcia przez właściwy sąd rejonowy zagadnienia wstępnego, jakim jest kwestia ustalenia, komu przysługiwał tytuł własności do tej nieruchomości; - zobowiązał Zarząd Województwa [...] do wystąpienia do właściwego sądu rejonowego z udokumentowanym wnioskiem (w zależności od poczynionych ustaleń i zgromadzonych dowodów) w przedmiocie ustalenia, kto w dniu 31 grudnia 1998 r. był właścicielem ww. nieruchomości i przedłożenia w terminie miesiąca od dnia otrzymania niniejszego postanowienia tut. organowi poświadczonej przez sąd kopii przyjętego wniosku, a po zakończeniu postępowania potwierdzonej za zgodność z oryginałem kopii rozstrzygnięcia sądowego. W uzasadnieniu podniósł, że w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie podkreślił, iż art. 73 ww. ustawy ma odniesienie jedynie do gruntów o uregulowanym stanie prawnym, będących własnością innych podmiotów niż Skarb Państwa lub Gmina oraz prosił o wskazanie właściciela działki nr [...] w dniu [...] grudnia 1998 r. W odpowiedzi Zarząd Województw [...] poinformował, iż zgodnie z wykazem zmian gruntowych - w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa działka gruntu była we władaniu Skarbu Państwa na zasadach posiadania samoistnego. Wobec powyższego Wojewoda [...] uznał, że wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia nie jest możliwe i zobowiązał wnioskodawcę do przedsięwzięcia stosownych działań w zakresie ustalenia przez właściwy sąd rejonowy właściciela nieruchomości w ustawowej dacie. Dodał, że bezspornym jest, iż Zarząd Województwa [...] posiada interes prawny w ustaleniu właściciela nieruchomości w ustawowej dacie - ponieważ jako wnioskodawca i zarazem strona postępowania jest podmiotem zainteresowanym zrealizowaniem złożonego wniosku i uwłaszczeniem go przedmiotową nieruchomością. Stwierdził także, że stosownie do przepisu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, organ obligatoryjnie zawiesza postępowanie administracyjne w sytuacji, gdy istnieją przeszkody uniemożliwiające dalszy prawidłowy bieg tego postępowania, a rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd tzw. zagadnienia wstępnego. W tym przypadku jest to kwestia tytułu własności w dniu 31 grudnia 1998 r., która może być rozstrzygnięta jedynie przez sąd, na wniosek właściwego organu lub strony postępowania. Jest to niezbędne do ustalenia, czy spełnione są przesłanki do wydania decyzji uwłaszczeniowej na podstawie ww. art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Poza tym zasada czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym (art. 10 kpa), wyraża nie tylko prawo strony, w tym znaczeniu również Zarządu Województwa[...], ale również jej obowiązek czynnego działania w procesie dowodowym. Zażalenie na powyższe postanowienie Wojewody [...]z dnia [...] lutego 2015 r. wniósł Zarząd Województwa [...] wskazując, iż ustalenie właścicieli gruntu zajętego w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną nie należy do przesłanek z art. 73 ust. 1 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r., zaś ustalenie stron postępowania jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie – Wojewody [...]. Minister Infrastruktury i Budownictwa, postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie - uznając jego prawidłowość i powtarzając argumentację prezentowaną przez organ I instancji. Stwierdził, że stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie administracyjne, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przez zagadnienie wstępne rozumie się zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do rozstrzygnięcia którego nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd, a rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania orzeczenia przez organ administracji. W niniejszej sprawie zagadnienie wstępne stanowi kwestia uregulowania stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości - z akt sprawy nie wynika bowiem, jaki podmiot był w dniu 31 grudnia 1998 r. właścicielem działki nr [...], a w szczególności, czy właścicielem nieruchomości nie był podmiot publicznoprawny. Mając powyższe na uwadze organ wojewódzki postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. zobowiązał Zarząd Województwa [...] do wystąpienia z wnioskiem do sądu powszechnego o uregulowanie stanu prawnego ww. nieruchomości. Jednak Zarząd Województwa [...] o nie wystąpił do sądu powszechnego z wnioskiem mającym na celu uregulowanie stanu prawnego nieruchomości, do którego to wystąpienia był zobowiązany ww. postanowieniem. Dodał, że Wojewoda [...] - jako organ administracji publicznej - nie ma legitymacji czynnej do wystąpienia do sądu powszechnego z wnioskiem o uregulowanie stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości - na co wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 4 czerwca 2003 r. sygn. akt I CKN 471/2001, publ. OSNC 2004/7-8/126, Biul.SN 2003/12/12: "wymieniony przepis nie przyznaje organowi administracji publicznej ani zdolności sądowej (art. 64 Kpa), ani uprawnienia (legitymacji procesowej) do wystąpienia do sądu w sprawie, która dotyczy strony prowadzonego przez ten organ postępowania." Natomiast wobec braku urządzonej księgi wieczystej oraz dokumentów świadczących o prawie własności, organ I instancji nie jest władny rozstrzygnąć we własnym zakresie ujawnionego zagadnienia wstępnego. Ponadto zauważył, iż przerzucanie obowiązku regulacji praw prywatnych na organ publiczny prowadzący postępowanie administracyjne należy uznać za nieuprawnione, chociażby dlatego, że uregulowanie stanu prawnego leży w interesie i możliwościach strony postępowania (por. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 3 września 2014 r., sygn. akt II SA/Ke 502/14). Na zakończenie stwierdził, iż materiał dowodowy sprawy nie wskazuje na istnienie powodów uniemożliwiających zainicjowanie przez Zarząd Województwa [...] sprawy sądowej o uregulowanie stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości. Podkreślił również, że przepis art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. ma charakter wywłaszczeniowy, co nakazuje - zgodnie z konstytucyjną zasadą ochrony prawa własności - interpretowanie wszelkich przepisów ograniczających własność powściągliwie, zaś administracyjna ingerencja w prawo własności może nastąpić jedynie w przypadkach określonych odpowiednimi przepisami. Nie zgadzając się z tym stanowiskiem organów Zarząd Województwa [...] wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - wnosząc o uchylenie tego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ppsa oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy: - art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 ze zm.) - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie stanowiska Wojewody [...], zawierającego niedoprecyzowane żądanie wystąpienia do sądu powszechnego z wnioskiem w przedmiocie ustalenia, kto w dniu 31 grudnia 1998 r. był właścicielem nieruchomości będącej przedmiotem postępowania, kiedy to przesłanką zastosowania tego przepisu jest nieprzysługiwanie prawa własności do nieruchomości Skarbowi Państwa lub gminie - co w toku postępowania zostało wykazane, jak również dowiedzione przed organem I instancji w sprawie nr [...], - art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 § 1 kpa - przez ich niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie stanowiska Wojewody [...] nakazującego wystąpić skarżącemu do sądu powszechnego z bliżej niesprecyzowanym wnioskiem w przedmiocie ustalenia, kto w dniu 31 grudnia 1998 r. był właścicielem nieruchomości będącej przedmiotem postępowania, podczas gdy dokumenty zgromadzone w aktach sprawy i powiązanej z nią sprawą nr [...] jednoznacznie wskazują, że nieruchomość będąca przedmiotem sprawy spełnia trzy enumeratywnie wymienione przez ustawodawcę przesłanki do stwierdzenia nabycia własności nieruchomości na podstawie art. 73 ustawy, tj. w dacie 31 grudnia 1998 r.: 1) jest zajęta pod drogę publiczną, 2) pozostaje we władaniu Skarbu Państwa, 3) brak przysługiwania prawa własności do nieruchomości Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego - przez co nie ma podstawy do uznawania za zagadnienie wstępne konieczności sądownego wykazywania istnienia prawa własności do tej nieruchomości. Uzasadniając swoje stanowisko Zarząd stwierdził, że Wojewoda [...] zawiesił postępowanie w sprawie pomimo, iż w dniu 31 grudnia 1998 r. nieruchomość będąca przedmiotem postępowania była we władaniu Skarbu Państwa i była zajęta pod drogę publiczną, zaś ani Skarbowi Państwa ani gminie nie przysługiwał do niej tytuł prawny. W toku postępowania wyjaśniającego, jak również w dotyczącym tej samej nieruchomości postępowaniu nr [...], zostało wykluczone przez organ I instancji przysługiwanie, na datę wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania lub na dzień 31 grudnia 1998 r., Skarbowi Państwa lub gminie, prawa własności do przedmiotowej nieruchomości. Podniósł, że w rejestrach ewidencji gruntów nie zostały ujawnione żadne dokumenty stanowiące tytuł własności do przedmiotowej działki, a na dzień 31 grudnia 1998 r. jak i obecnie, stanowi ona nieruchomość, o której mowa w art. 113 ust. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 1774 ze zm.) tj. nieruchomość o nieuregulowanym stanie prawnym. Wobec tego niezrozumiałe jest żądanie dalszego ustalania właściciela nieruchomości, która to okoliczność nie jest wymagana do wykazania w przepisie art. 73 ustawy. Nie jest również poparte przepisami prawa, a wręcz niezgodne z intencją ustawodawcy, twierdzenie, iż przepis ten ma zastosowanie jedynie do gruntów o uregulowanym stanie prawnym, będących własnością innych podmiotów niż Skarb Państwa lub gmina. Przy czym całokształt ustaleń w sprawie jednoznacznie wskazuje, że nieruchomość będąca przedmiotem wniosku spełnia trzy enumeratywnie wymienione przez ustawodawcę przesłanki do stwierdzenia nabycia własności nieruchomości na podstawie art. 73 ustawy, tj. w dacie 31 grudnia 1998 r.: 1) nieruchomość jest zajęta pod drogę publiczną 2) pozostaje we władaniu Skarbu Państwa, 3) brak przysługiwania prawa własności do nieruchomości Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego. Zatem okoliczności niestanowiące w/w ustawowych przesłanek nie mogą stanowić zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 i 100 kpa. Wobec wykazania nieprzysługiwania Skarbowi Państwa lub gminie prawa własności do nieruchomości, ustalanie komu przysługiwał tytuł prawny do nieruchomości, nie może stanowić zagadnienia wstępnego. Stąd postępowanie organu I instancji należy uznać za nadużycie powołanego przepisu mające na celu uchylenie się od rozpatrzenia sprawy i wydania merytorycznej decyzji opartej na obowiązujących przepisach prawa. W dalszej części uzasadnienia skarżący podniósł, że jest niedopuszczalne traktowanie w inny sposób wnioskodawcy w osobie gminy w postępowaniu nr [...], od której nie wymagano ustalania, komu ewentualnie przysługiwało prawo własności do nieruchomości, a wnioskodawcy w osobie samorządu województwa - w niniejszym postępowaniu nr [...] - na który takie wymagania się nakłada. W identycznym stanie faktycznym i prawnym, prawo stosowane jest odmiennie wobec dwóch podobnych podmiotów - jednostek samorządu terytorialnego. Jedna z nich - gmina, jest traktowana przychylniej i uzyskuje żądaną decyzję, natomiast co do samorządu województwa, organ uchyla się od orzeczenia co do istoty sprawy i żąda dodatkowych, niewymaganych przez prawo ustaleń. Godzi to w konstytucyjną zasadę równości wobec prawa, wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP, która to rozciąga się również na równość stosowania prawa. Poza tym Kodeks postępowania cywilnego nie zna procedury z wniosku o ustalenie, kto w danej dacie był właścicielem nieruchomości. Dodał, iż organowi I instancji jest wiadome, że poszukiwanie dawnych właścicieli tzw. "trzonów" dróg, przy szczupłości i nieprzydatności dostępnych materiałów archiwalnych dostępnych na obszarze województwa świętokrzyskiego (księgi hipoteczne, plany parcelacyjne z wykazami współrzędnych punktów granicznych, etc.) jest nierealne, gdyż nieruchomości te od założenia w połowie XX wieku ewidencji gruntów są oznaczone, jako będące we władaniu właściwej jednostki odpowiedzialnej za utrzymanie właściwej kategorii dróg publicznych. Drogi o randze wojewódzkiej w przeważającej mierze powstawały jeszcze przed założeniem ewidencji gruntów i nie jest w praktyce możliwe precyzyjne ustalenie kręgu osób, którym mogło przysługiwać prawo własności do nieruchomości pod nie zajętych, ani precyzyjne określenie przestrzennego zasięgu tego prawa. Uznał też, iż wykładnia art. 73 dokonana w niniejszej sprawie - przez organy orzekające w sprawie - jest niewłaściwa i czyniona wbrew metodom logicznej i celowościowej wykładni prawa, z zastosowaniem w sposób dowolny wykładni rozszerzającej przepis, pomimo, że jest on językowo zrozumiały, jasny i nie wymaga interpretacji. Wbrew zastosowanej wykładni nie można przyjąć, iż przepis w brzmieniu: "niestanowiące ich własności" (SP lub gminy) oznacza: "co do których nie można ponad wszelką wątpliwość wykluczyć, że mogłoby przysługiwać im co do nich prawo własności i co do których stan prawny musi być uregulowany". Do zastosowania przepisu art. 73 ust. 1 niezbędne jest wykazanie, że Skarbowi Państwa lub gminie nie przysługiwało prawo własności do nieruchomości, a nie ustalanie czyją własnością mogła być dana nieruchomość. Wychodzenie ponad przesłanki określone w przepisie oznacza jego niewłaściwe zastosowanie, niezgodne z jego treścią, jak również celem w jakim został uchwalony. Tymczasem celem ustanowienia ww. art. 73 było generalne i jednolite uporządkowanie kwestii własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne w różnym okresie i w zróżnicowanych okolicznościach faktycznych. Cytowany przepis znajduje zatem zastosowanie wobec wszystkich nieruchomości spełniających warunki określone w ust. 1, niezależnie od okoliczności, w jakich nastąpiło zajęcie nieruchomości i wybudowanie drogi publicznej. Dokonując wykładni przepisu, należy mieć przede wszystkim na uwadze intencję ustawodawcy, którą było uporządkowanie stanu prawnego nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, nieuregulowanych w wyniku kilkudziesięcioletnich zaniedbań, nie zaś powielanie przepisów dotyczących wywłaszczenia nieruchomości, umiejscowionych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Ponadto skoro przepis art. 73 miał za zadanie uregulować stan prawny nieruchomości drogowych, na rzecz podmiotów prawa publicznego zarządzających drogami, to niezasadnym byłoby wykluczanie spod jego stosowania nieruchomości posiadających dotychczas nieuregulowany stan prawny, w szczególności mając na uwadze, iż ustawodawca wprost wyklucza jego zastosowanie jedynie w stosunku do określonej kategorii nieruchomości - tj. nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Ustawodawca zaznaczając, że nieruchomości "zajęte pod drogi publiczne z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego" wskazał, iż dla niego nie jest istotne, czy nieruchomość ma uregulowany stan prawny, czy jest znany właściciel (pod warunkiem, że nie jest to Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego) - ponieważ jest to typowe nabycie pierwotne, podobne konstrukcyjnie np. do nabycia przez Skarb Państwa własności nieruchomości pokrytej wodami płynącymi. Tak więc mamy tu do czynienia z sytuacją, gdzie nabywa się tytuł prawny do nieruchomości nie od konkretnej osoby lecz z mocy samej ustawy. Celowość i sposób nabycia (ex lege) własności w trybie art. 73 ustawy, były przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego - por. orzeczenie z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. akt SK 11/02, jak również przedmiotem odpowiedzi podsekretarza stanu w Ministerstwie Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na interpelację nr 18688 w sprawie odszkodowań dla właścicieli nieruchomości wywłaszczonych po 31 grudnia 2005 r. pod budowę drogi publicznej. Podsumowując, Zarząd Województwa [...] stwierdził, iż z materiału dowodowego znajdującego się w aktach przedmiotowej sprawy wynika, że nieruchomość położona w obrębie [...][...], gmina[...], oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha zajęta jest pod publiczną drogę wojewódzką Nr 762 pn. [...]", znajdowała się w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa i brak jakichkolwiek dowodów aby w tym dniu przysługiwało do niej prawo własności na rzecz Skarbu Państwa lub gminy - co za tym idzie, spełnia ona wszystkie przesłanki wynikające z przepisu art. 73 ustawy, a materiał dowodowy pozwala na orzeczenie co do istoty sprawy. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie, stwierdzając, że wyczerpująco uzasadnił swoje stanowisko w zaskarżonym postanowieniu z 16 listopada 2016 r., zaś podnoszone w skardze zarzuty nie zawierają nowych okoliczności, które nie byłyby uwzględnione przy rozpatrywaniu sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 2016, poz. 718 ze zm.) – dalej jako "p.p.s.a". Rozpatrując sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie narusza prawo. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2016 r. utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r. zawieszające z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nabycia przez Województwo Świętokrzyskie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości położonej w[...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, zajętej pod drogę publiczną wojewódzką nr 762 - do czasu rozstrzygnięcia przez właściwy sąd rejonowy zagadnienia wstępnego tj. ustalenia podmiotu, któremu w dniu 31 grudnia 1998 r. przysługiwało prawo własności ww. nieruchomości. Podstawę ww. rozstrzygnięcia organu stanowił art. 97 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego. W tym miejscu wyjaśnić należy, iż zgodnie z tym przepisem organ zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Poprzez pojęcie "zagadnienia wstępnego" rozumienie się natomiast zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd oraz rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem załatwienia "głównej" sprawy administracyjnej. Przy czym chodzi tu o taką sytuację, w której brak rozstrzygnięcia określonej kwestii prawnej wyklucza każde, zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1570/11, Lex nr 1367328). Organy orzekające w sprawie uznały, że kwestia ustalenia tytułu własności przedmiotowego gruntu stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa - będące przesłanką do zawieszenia z urzędu postępowania w przedmiotowej sprawie. Stwierdziły, iż ma to istotny wpływ na postępowanie prowadzone w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 ze zm.) – dalej "ustawa". Jednakże Sąd uznał, że nie jest to zagadnienie wstępne w postępowaniu z ww. art. 73. Przepis ten stanowi, iż nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Zatem powołany powyżej przepis określa przesłanki, których tylko łączne wystąpienie powoduje przejście gruntu na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. Przesłankami tymi są: – władanie w dniu 31 grudnia 1998 r. gruntem przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego; – zajęcie gruntu pod drogę publiczną; – brak tytułu do zajętego gruntu. W związku z tym powstaje pytanie, czy przesłanka dotycząca braku tytułu własności jest spełniona w sytuacji, gdy zostanie wykazany tylko brak tytułu własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, czy też konieczne jest ustalenie konkretnego podmiotu, któremu w dniu 31 grudnia 1998 r. przysługiwało prawo własności do tej nieruchomości. Zdaniem Sądu przesłanka z ww. art. 73 jest spełniona w sytuacji, gdy wnioskodawca wykaże, że Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego nie służy prawo własności do przedmiotowego gruntu – zatem nie obowiązku ustalania, czyją własnością mogła być dana nieruchomość. W tym zakresie Sąd w całości podzielił stanowisko przedstawione przez skarżącego - Zarząd Województwa[...]. Również jego argumenty na poparcie tej tezy zyskały całkowitą aprobatę Sądu. Przepis ten został sformułowany jasno i jego treść nie budzi żadnych wątpliwości. Poza tym należy mieć również na uwadze cel uchwalenia przepisu o takiej treści i intencję ustawodawcy, którą było uporządkowanie stanu prawnego nieruchomości zajętych pod drogi publiczne. Należy także wziąć pod uwagę, że nieruchomości te stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego – a więc nabywają oni tytuł prawny do nieruchomości nie od konkretnego właściciela nieruchomości lecz z mocy samej ustawy. Wobec powyższego Sąd uznał, że dla spełnienia przesłanek z art. 73 wystarczy tylko wykazanie nieprzysługiwania Skarbowi Państwa lub gminie prawa własności do nieruchomości. Natomiast ustalanie, komu przysługiwał tytuł prawny do nieruchomości, nie jest objęte treścią tego przepisu – nie może zatem stanowić zagadnienia wstępnego. Wobec powyższego Sąd uznał, iż wydane postanowienie zawieszające postępowanie naruszyło prawo poprzez uznanie, że ziściły się przesłanki określone w art. 97 §1 pkt 4 kpa w zw. z art. 73 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. - dlatego też je uchylił. Ponadto zostało ono wydane z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 kpa - co także mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z powyższych względów Sąd uznał skargę za zasadną i działając na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c oraz art. 200 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.