VII SAB/Wa 6/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi A. D. na bezczynność Burmistrza Miasta [...] I. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, II. zobowiązuje Burmistrza Miasta [...] do rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2016 r. w terminie 1 miesiąca od uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Burmistrza Miasta [...] na rzecz A. D. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarżący A. D. pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. wniósł skargę na bezczynność Burmistrza Miasta [...] w przedmiocie niewybudowania zjazdu o szerokości 10 m w czasie realizacji inwestycji pn. "Poprawa infrastruktury drogowej, płynności transportu i bezpieczeństwa na drogach w mieście [...]" z drogi publicznej (ul. [...]) do nieruchomości skarżącego położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej przed podziałem działkę nr [...] (obecnie po podziale nr [...]) obręb [...]. W treści skargi A. D. zarzucił organowi naruszenie art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych w zw. z planem zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...]. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o: 1/ stwierdzenie, że Burmistrz Miasta [...] dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, 2/ stwierdzenie obowiązku i zobowiązanie organu do wybudowania zjazdu z drogi publicznej – ul. [...] do działki nr [...] o szerokości 10 m zgodnie z wymogami miejscowego planu, w terminie 30 dni od wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, 3/ wymierzenie Burmistrzowi stosownej grzywny, 4/ przyznanie od Burmistrza sumy pieniężnej zgodnie z art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, 5/ zasądzenie od Burmistrza na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż w 2011 r. Gmina Miasto [...] przystąpiła do realizacji ww. inwestycji, w ramach której zostały wykonane roboty budowlane polegające m.in. na budowie ul. [...]. Przed wykonaniem robót jego działka nr [...] (ówczesne oznaczenie) posiadała urządzony w sposób naturalny (poprzez jego użytkowanie) zjazd o szerokości 10 m. Tymczasem podczas realizacji inwestycji do tej działki został wybudowany zjazd o szerokości 4 m. Zjazd ten znajduje się w innym miejscu niż pierwotnie urządzony i nie odpowiada szerokości zjazdu, który istniał przed rozpoczęciem budowy ul. [...]. Zdaniem skarżącego zarówno umiejscowienie zjazdu jak i jego szerokość jest sprzeczna z wymaganiami miejscowego planu. Skutkiem tego jest pozbawienie dostępu do drogi publicznej działki obecnie oznaczonej nr [...], która stanowi drogę dojazdową do pozostałych działek powstałych na skutek podziału działki nr ewid. [...] (podział działki miał miejsce w 2013 r.). W tej sytuacji, zdaniem skarżącego, można powiedzieć, że Burmistrz pozostaje w bezczynności odnośnie wybudowania zjazdu z drogi publicznej do działki nr [...] (obecnie [...]). W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta [...] wyjaśnił, iż sprawa będąca przedmiotem skargi nie należy do właściwości sądów administracyjnych. W przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Sprawa dotycząca tych kwestii ma charakter cywilnoprawny, wobec czego nie pozostaje we właściwości organów administracji publicznej. W konsekwencji nie jest dopuszczalna skarga na bezczynność na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto organ wskazał, że przy budowie drogi wywiązano się z obowiązku wybudowania zjazdu do przedmiotowej działki. A już po oddaniu drogi do użytku skarżący podzielił działkę nr [...] na kilkanaście działek. W tej sytuacji zarządca drogi nie ma obowiązku budować zjazdu do nowo powstałych działek. Takiego obowiązku nie przewiduje żaden przepis prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 12.10.2016 r. odrzucił skargę uznając ją za niedopuszczalną. Sąd uznał, że brak jest przepisu prawa administracyjnego który mógłby stanowić podstawę merytorycznego rozstrzygnięcia tak sformułowanego wniosku skarżącego. Od powyższego postanowienia skargę kasacyjną wywiódł skarżący. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 10.01.2017 r. uchylił zaskarżone postanowienie uznając za uzasadnione zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych i art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie brak było podstaw do odrzucenia przez Sąd pierwszej instancji wniesionej skargi jako niedopuszczalnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska tego Sądu, że żądanie strony oparte na normie art. 29 ust. 2 ustawy do drogach publicznych jest sprawą cywilną. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena charakteru tej czynności (budowy lub przebudowy zjazdu) prowadzi do wniosku, że w takiej sytuacji jest to czynność z punktu 4 art. 3 § 2 p.p.s.a. W przypadku spełnienia warunków wskazanych w art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych zarządca drogi ma obowiązek podjąć czynność w postaci budowy lub przebudowy zjazdów czyniąc to albo na podstawie pozwolenia na budowę, bądź też w oparciu o dokonane zgłoszenie, w zależności od wykonywanych robót budowlanych. Jest to zatem czynność nakazana prawem, którą w przypadku spełnienia warunków organ administracji zobowiązany jest podjąć. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż w rozpoznawanej sprawie przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji powinna być bezczynność organu do którego wniesiono podanie w tej sprawie w trybie art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, w kontekście rozważenia możliwości i dopuszczalności podjęcia przez ten organ czynności związanych z oceną prawidłowości wykonania robót w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji drogowej. Jednocześnie dodatkowo wskazano, że w kontekście zarzucanej bezczynności organ, w zależności od poczynionych ustaleń, winien podjąć stosowne działania w celu przebudowy zjazdu, ewentualnie odmówić wszczęcia postępowania gdy nie jest możliwe jego wszczęcie, a w przypadku braku swojej właściwości niezwłocznie przekazać podanie do organu właściwego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest częściowo zasadna. W pierwszej kolejności należy wskazać, że stosownie do art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.): "Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny." Z treści przywołanego przepisu wynika, że sąd rozpoznający ponownie sprawę jest związany wykładnią prawa dokonaną w wyroku NSA. Jednocześnie zauważyć w tej kwestii należy, że sąd pierwszej instancji mógłby odstąpić od zawartej w orzeczeniu sądu kasacyjnego wykładni w sytuacji, gdyby stan faktyczny sprawy, ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania, uległby tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie miałyby zastosowania przepisy wyjaśnione przez sąd kasacyjny, ewentualnie, jeżeli po wydaniu orzeczenia przez ten sąd, zmieniłby się stan prawny. W ocenie Sądu obecnie rozpoznającego sprawę, nie zaistniała jednak żadna z wymienionych przesłanek wyłączających obowiązek zastosowania się do wykładni prawa zawartej w postanowieniu NSA z 10 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 2855/16. To zaś oznacza, że Sąd uwzględniając wskazane postanowienie NSA, uznał, iż w rozpoznawanej sprawie przedmiotem oceny powinna być bezczynność organu, do którego wniesiono podanie w tej sprawie w trybie art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, w kontekście rozważenia możliwości i dopuszczalności podjęcia przez ten organ czynności związanych z oceną prawidłowości wykonania robót w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji drogowej. Nie ulega przy tym wątpliwości, że budowa zjazdu do działki Skarżącego była objęta decyzją Starosty Powiatowego w [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę. Fakt ten przyznają zgodnie Skarżący jak też Burmistrz Miasta [...]. Uznając zatem, że żądanie sformułowane przez Skarżącego dotyczące wybudowania zjazdu winno spowodować podjęcie przez organ odpowiednich rozstrzygnięć należało uznać bezczynność organu. W ślad za wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazać należy, że rzeczą organu będzie w zależności od poczynionych ustaleń podjąć stosowne działania w celu przebudowy zjazdu, ewentualnie odmówić wszczęcia postępowania gdy nie jest możliwe jego wszczęcie, a w przypadku braku swojej właściwości niezwłocznie przekazać podanie do organu właściwego. Zdaniem Sądu jednoznaczne wytyczne poczynione przez Naczelny Sąd Administracyjny pozwalają na uznanie, że podnoszony przez uczestnika postępowania zarzut uchybienia terminu w złożeniu skargi został przez Sąd II instancji oceniony negatywnie. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie I sentencji wyroku. Wyznaczony termin na załatwienie wniosku jest - w ocenie Sądu - wystarczający dla rozstrzygnięcia przez organ. Zdaniem Sądu, bezczynność Burmistrza nie miała charakteru rażącego. Wprawdzie od dnia wniesienia żądania do dnia orzekania w przedmiocie bezczynności organu przez Sąd upłynęło około kilkanaście miesięcy, to jednak bezczynność wynikała wyłącznie z błędnego rozumienia przepisu art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, będącego skutkiem wadliwej oceny charakteru czynności podejmowanych na podstawie tego przepisu. Wadliwe rozumienie tego przepisu początkowo zaakceptował również Wojewódzki Sąd Administracyjny. Oznacza to, że przepis nie jest jednoznaczny. Niejednoznaczność przepisu spowodowała, że Sąd odstąpił od wymierzenia organowi grzywny i zasądzenia na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Nie można mówić o celowej lub zawinionej bezczynności organu w sytuacji zastosowania wadliwej interpretacji przepisu, jeżeli interpretacja taka nie może być uznana za zupełnie pozbawioną uzasadnienia. O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie III wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając treść wniosku Skarżącego oraz fakt, że jego pełnomocnik ustanowiony był jedynie do działania w postępowaniu przed NSA.