II OSK 2855/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.D. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2016 r. sygn. akt VII SAB/Wa 56/16 odrzucające skargę A.D. na bezczynność Burmistrza Miasta Płońska w przedmiocie niewybudowania zjazdu postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z dnia 12 października 2016 r. sygn. akt VII SAB/Wa 56/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę A.D. na bezczynność Burmistrza Miasta Płońska w przedmiocie niewybudowania zjazdu oraz zwrócił skarżącemu uiszczony wpis sądowy od skargi w wysokości 100 zł. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że skarżący pismem z dnia 15 czerwca 2016 r. wniósł skargę na bezczynność Burmistrza Miasta Płońska w przedmiocie niewybudowania zjazdu o szerokości 10 m w czasie realizacji inwestycji pn. "Poprawa infrastruktury drogowej, płynności transportu i bezpieczeństwa na drogach w mieście P." z drogi publicznej (ul. [...]) do nieruchomości skarżącego położonej w P. przy ul. [...], stanowiącej przed podziałem działkę nr [...] (obecnie po podziale nr [...]) obręb [...]. W treści skargi A.D. zarzucił organowi naruszenie art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych w zw. z planem zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w Płońsku z dnia 20 grudnia 2007 r. nr XXVII/143/07. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o: 1/ stwierdzenie, że Burmistrz Miasta Płońsk dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, 2/ stwierdzenie obowiązku i zobowiązanie organu do wybudowania zjazdu z drogi publicznej – ul. [...] do działki nr [...] o szerokości 10 m zgodnie z wymogami miejscowego planu, w terminie 30 dni od wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, 3/ wymierzenie Burmistrzowi stosownej grzywny, 4/ przyznanie od Burmistrza sumy pieniężnej zgodnie z art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, 5/ zasądzenie od Burmistrza na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż w 2011 r. Gmina Miasto Płońsk przystąpiła do realizacji ww. inwestycji, w ramach której zostały wykonane roboty budowlane polegające m.in. na budowie ul. [...]. Przed wykonaniem robót jego działka nr [...] (ówczesne oznaczenie) posiadała urządzony w sposób naturalny (poprzez jego użytkowanie) zjazd o szerokości 10 m. Tymczasem podczas realizacji inwestycji do tej działki został wybudowany zjazd o szerokości 4 m. Zjazd ten znajduje się w innym miejscu niż pierwotnie urządzony i nie odpowiada szerokości zjazdu, który istniał przed rozpoczęciem budowy ul. [...]. Zdaniem skarżącego zarówno umiejscowienie zjazdu jak i jego szerokość jest sprzeczna z wymaganiami miejscowego planu. Skutkiem tego jest pozbawienie dostępu do drogi publicznej działki obecnie oznaczonej nr [...], która stanowi drogę dojazdową do pozostałych działek powstałych na skutek podziału działki nr ewid. [...] (podział działki miał miejsce w 2013 r.). W tej sytuacji, zdaniem skarżącego, można powiedzieć, że Burmistrz pozostaje w bezczynności odnośnie wybudowania zjazdu z drogi publicznej do działki nr [...] (obecnie [...]). W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Płońsk wyjaśnił, iż sprawa będąca przedmiotem skargi nie należy do właściwości sądów administracyjnych. W przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Sprawa dotycząca tych kwestii ma charakter cywilnoprawny, wobec czego nie pozostaje we właściwości organów administracji publicznej. W konsekwencji nie jest dopuszczalna skarga na bezczynność na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto organ wskazał, że przy budowie drogi wywiązano się z obowiązku wybudowania zjazdu do przedmiotowej działki. A już po oddaniu drogi do użytku skarżący podzielił działkę nr [...] na kilkanaście działek. W tej sytuacji zarządca drogi nie ma obowiązku budować zjazdu do nowo powstałych działek. Takiego obowiązku nie przewiduje żaden przepis prawa. W ocenie Sądu pierwszej instancji złożona skarga jest niedopuszczalna, co skutkowało jej odrzuceniem na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.". W uzasadnieniu Sąd przypomniał, iż jako podstawę skargi na bezczynność skarżący wskazał przepis art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2015 r., poz. 460). Przepis ten zdaniem Sądu należy odczytywać łącznie z art. 29 ust. 1 ww. ustawy. Z przepisu tego wynika, że wyłącznie ustanowienie zjazdu z drogi publicznej, wyrażenie zgody na taki zjazd stanowi zagadnienie publiczno-prawne rozstrzygane w drodze decyzji. Natomiast ani z art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych ani z innych przepisów nie wynika upoważnienie do wydania decyzji w sprawie odtworzenia zjazdu. Jest to zatem czynność materialno-techniczna. A zatem, zdaniem Sądu, przedmiotowe żądanie nie wymaga załatwienia w drodze postępowania administracyjnego. Tak rozumiane roszczenie nie ma charakteru indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd uznał, że brak jest przepisu prawa administracyjnego który mógłby stanowić podstawę merytorycznego rozstrzygnięcia tak sformułowanego wniosku skarżącego. Tym samym nie można mówić o bezczynności organu objętej kontrolą Sądu. W konsekwencji wniosek skarżącego o wybudowanie zjazdu o szerokości 10 m z drogi publicznej do nieruchomości skarżącego nie mógł spowodować stanu bezczynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. Od powyższego postanowienia skargę kasacyjną wywiódł skarżący zarzucając zakwestionowanemu orzeczeniu: 1/ mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, mianowicie art. 54 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 65 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 47 § 1 p.p.s.a. poprzez niedoręczenie skarżącemu odpisu odpowiedzi na skargę, której argumentacja została podzielona przez Sąd w wydanym orzeczeniu, czego konsekwencją było odrzuceniu skargi, co stanowiło pozbawienie skarżącego możliwości obrony swych praw w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., 2/ naruszenie prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten nie stanowi podstawy prawnej do wydania aktu lub podjęcia czynności w zakresie administracji publicznej dotyczącej budowy bądź przebudowy zjazdu oraz przyjęcie, że roszczenia związane z odbudową zjazdu nie mają charakteru sprawy administracyjnej tylko cywilną, w sytuacji gdy roszczenie związane z odbudową zjazdu jest sprawą administracyjną, a jego odbudowanie jest czynnością materialno-techniczną organu, a zatem w sytuacji braku tej czynności zarządca będący organem administracji publicznej pozostaje w bezczynności, 3/ mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, mianowicie art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że niewybudowanie zjazdu do nieruchomości skarżącego nie mogło spowodować bezczynności organu w rozumieniu powyższych przepisów, w sytuacji gdy zgodnie z art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi, a zatem zarządca powinien podjąć czynność materialno-techniczną, aby zjazd odbudować, a w przypadku gdy odmawia dokonania tej czynności powinien wydać decyzję, a zatem brak którejkolwiek z tych aktywności powoduje, że organ pozostaje w bezczynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie do organu na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu wniesionej skargi kasacyjnej skarżący zawarł argumenty na poparcie przytoczonych wyżej podstaw kasacyjnych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Burmistrz Miasta Płońsk wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się usprawiedliwione. W pierwszej kolejności należy odnieść się do najdalej idącego zarzutu podniesionego w złożonym w tej sprawie środku odwoławczym, a to zarzutu naruszenia art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 54 § 2 w zw. z art. 65 § 1 i art. 47 § 1 p.p.s.a. w sposób opisany w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej. Nieważności postępowania, na podstawie art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., skarżący upatruje w niedoręczeniu mu odpisu odpowiedzi na skargę sporządzonej przez organ, co jego zdaniem świadczy o pozbawieniu go możności obrony jego praw. Ww. przepis stanowi, że nieważność postępowania zachodzi: jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw. Zwrot "pozbawiona możliwości obrony swych praw", nie został w ustawie zdefiniowany. Najogólniej rzecz ujmując, należy go rozumieć jako pozbawienie strony możliwości udziału w postępowaniu lub w jego istotnej części na skutek wad procesowych sądu lub strony przeciwnej (porównaj: wyrok NSA z dnia 11 lutego 2014 r. II OSK 2175/12). Przy czym należy mieć na uwadze, iż "naruszenie art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. może nastąpić, jeżeli zaistniałe uchybienie procesowe sądu godzić będzie bezpośrednio w istotę procesu i stawiać pod znakiem zapytania spełnienie jego celu w konkretnym przypadku. Przyjąć zatem wypada dopuszczalność tego stwierdzenia, jedynie w razie kardynalnych uchybień dotyczących udziału strony w postępowaniu sądowym" (tak: NSA w postanowieniu z dnia 16 lutego 2012 r. II OSK 136/12, LEX nr 1116290). Akta sprawy potwierdzają, że odpis odpowiedzi na skargę sporządzonej przez organ nie został przez Sąd skarżącemu doręczony, mimo że w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi istnieje podstawa do takiego działania (art. 47 w zw. z art. 65 § 1 i art. 75 p.p.s.a.), jednakże takie naruszenie procedury w tej sprawie nie stanowi o pozbawieniu możności obrony praw skarżącego. Niedoręczenie omawianego pisma nie pozbawiło bowiem skarżącego uczestnictwa w postępowaniu bądź jego istotnej części, w sytuacji gdy dopuszczalność skargi strony była badana na posiedzeniu niejawnym. Poza tym, jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, treści zawarte w odpowiedzi na skargę nie mają znaczenia dla legalności wydanego rozstrzygnięcia administracyjnego. Pismo to ma bowiem charakter jedynie pomocniczy i treści w nim zawarte mają jedynie stanowić dodatkowe wyjaśnienie motywów postępowania organu - patrz wyrok NSA z dnia 15 listopada 2013 r. I OSK 2557/12, LEX nr 1394376. Ponadto jedynie na marginesie zauważyć należy, iż stanowisko organu co do żądania skarżącego przedstawione w odpowiedzi na skargę było stronie znane. Wynika to z licznej korespondencji pomiędzy stroną, a organem znajdującej się w załączonych aktach administracyjnych, w tym m.in. z pisma Burmistrza Miasta Płońsk z dnia 18 kwietnia 2016 r. skierowanego do skarżącego, zatytułowanego "Odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa polegającego na niewykonaniu czynności prawem przewidzianych". Niemniej jednak na uwzględnienie zasługiwały zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych i art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., co stało się przyczyną uchylenia zaskarżonego postanowienia. Naruszenie ww. przepisu art. 29 ust. 2 zostało przez skarżącego powiązane z wadliwym uznaniem przez Sąd, iż roszczenia związane z odbudową zjazdu nie mają charakteru sprawy administracyjnej. W ocenie skarżącego roszczenie związane z odbudową zjazdu jest sprawą administracyjną, a jego odbudowanie czynnością materialno-techniczną. W sytuacji bowiem, gdy zarządca drogi odmawia odbudowy zjazdu, to winien wydać decyzję. Zaś brak aktywności powoduje, że organ pozostaje w bezczynności, co narusza art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe stanowisko skargi kasacyjnej co do tego, że żądanie oparte na normie art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych mieści się w pojęciu sprawy administracyjnej, należy uznać za trafne. Stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Jednym z rodzajów skarg, do rozpoznania których właściwe są sądy administracyjne są skargi na bezczynność organów wykonujących administrację publiczną. Według art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Z powyższego wynika, że zakres tego rodzaju skarg, na podstawie tego przepisu, został określony przez odesłanie do rodzaju skarg wyliczonych w pkt 1-4 oraz 4a art. 3 § 2 p.p.s.a. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. właściwość sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność, z zastrzeżeniem przepisów ustaw szczególnych, została ograniczona do bezczynności wykonywania administracji publicznej w formie decyzji administracyjnej, wyznaczonego kręgu postanowień oraz innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Niewątpliwie formy wykonywania administracji publicznej regulują przepisy materialnego prawa administracyjnego, a w ograniczonym zakresie przepisy procesowego prawa administracyjnego. Przy czym zauważyć należy, iż ograniczenie właściwości sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność nakłada na sąd obowiązek ustalenia czy przepisy materialnego prawa administracyjnego dają podstawę prawną do wykonywania administracji publicznej. A zatem zakres stosowania środków określonych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest dopuszczalny tylko w sprawach skarg objętych właściwością sądów administracyjnych (patrz: B. Adamiak, glosa do postanowienia NSA z 6.07.2004 r. OSK 547/04, opubl. OSP 2006/5/62). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie brak było podstaw do odrzucenia przez Sąd pierwszej instancji wniesionej skargi jako niedopuszczalnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela bowiem stanowiska tego Sądu, że żądanie strony oparte na normie art. 29 ust. 2 ustawy do drogach publicznych jest sprawą cywilną. Zgodnie z treścią tego przepisu "w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena charakteru tej czynności (budowy lub przebudowy zjazdu) prowadzi do wniosku, że w takiej sytuacji jest to czynność z punktu 4 art. 3 § 2 p.p.s.a. W przypadku spełnienia warunków wskazanych w art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych zarządca drogi ma obowiązek podjąć czynność w postaci budowy lub przebudowy zjazdów czyniąc to albo na podstawie pozwolenia na budowę, bądź też w oparciu o dokonane zgłoszenie, w zależności od wykonywanych robót budowlanych. Jest to zatem czynność nakazana prawem, którą w przypadku spełnienia warunków organ administracji zobowiązany jest podjąć. Jednocześnie przypomnieć w tym miejscu należy, iż zarządcą drogi jest organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, co wynika z art. 19 ust. 1 tej ustawy. Co do zasady zarządcą dróg wojewódzkich jest zarząd województwa, dróg powiatowych – zarząd powiatu, a dróg gminnych wójt (burmistrz, prezydent miasta) – patrz art. 19 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Mając na uwadze powyższe unormowania stwierdzić należy, że niewątpliwie przepis art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych stanowi podstawę materialnoprawną do wskazanych w nim działań. Obowiązek wykonania tych czynności ciąży na zarządcy drogi – organie administracji. Czynność tę, jak już wyżej wskazano, należy zakwalifikować jako czynność z pkt 4 art. 3 § 2 p.p.s.a. W tej sytuacji pogląd o niewłaściwości sądów administracyjnych w tej sprawie nie znajduje uzasadnienia, co stało się przyczyną uchylenia zaskarżonego postanowienia. Skarga na bezczynność złożona przez skarżącego należy bowiem do kategorii spraw, do rozpoznania których właściwe są sądy administracyjne na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Przy czym zaznaczyć należy, że z załączonych akt sprawy zdaje się wynikać, że m.in. budowa odcinka ul. [...], przy której leży nieruchomość skarżącego, była objęta decyzją Starosty Powiatowego w P. z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę. Kwesta ta winna zostać przez Sąd ustalona i wzięta pod uwagę przy ocenie zasadności wniesionej skargi. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż w rozpoznawanej sprawie przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji powinna być bezczynność organu do którego wniesiono podanie w tej sprawie w trybie art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, w kontekście rozważenia możliwości i dopuszczalności podjęcia przez ten organ czynności związanych z oceną prawidłowości wykonania robót w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji drogowej. Jednocześnie dodatkowo zaznaczyć należy, iż w kontekście zarzucanej bezczynności organ, w zależności od poczynionych ustaleń, winien podjąć stosowne działania w celu przebudowy zjazdu, ewentualnie odmówić wszczęcia postępowania gdy nie jest możliwe jego wszczęcie, a w przypadku braku swojej właściwości niezwłocznie przekazać podanie do organu właściwego. Tym samym, przy ponownym rozpoznawaniu przedmiotowej sprawy, Sąd pierwszej instancji zobowiązany będzie do uwzględnienia przedstawionych w tym uzasadnieniu uwag. Mając zatem na uwadze powyższe, na mocy art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.