VII SAB/Wa 56/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), , , po rozpoznaniu w dniu 12 października 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. D. na bezczynność Burmistrza Miasta P. w przedmiocie niewybudowania zjazdu postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić A. D. ze Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpis sądowy od skargi w kwocie 100 zł (słownie: sto złotych). Skarżący – A. D., pismem z dnia [...] czerwca 2016 r., wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Burmistrza Miasta P. w przedmiocie niewybudowania zjazdu o szerokości 10 metrów w czasie realizacji inwestycji p.n. "Poprawa infrastruktury drogowej, płynności transportu i bezpieczeństwa na drogach w mieście P." z drogi publicznej (ul. Z.) do nieruchomości skarżącego położonej w P. przy ul. Z., stanowiącej przed podziałem działkę [...] (obecnie po podziale [....]) obręb [...]. Skarżący zarzucił naruszenie: art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w zw. z planem zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w P. z dnia [...] grudnia 2007 r. Nr [...]. Skarżący wniósł o: 1) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, 2) stwierdzenie obowiązku i zobowiązanie organu do wybudowania zjazdu z drogi publicznej - ul. Z. do działki nr ew. [...] o szerokości 10 metrów zgodnie z wymogami planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w P. z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] - w terminie 30 dni od wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, 3) wymierzenie organowi grzywny, 4) przyznanie od organu sumy pieniężnej zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., 5) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniósł, że w 2011 r. Gmina Miasto P. przystąpiła do realizacji inwestycji p.n. "Poprawa infrastruktury drogowej, płynności transportu i bezpieczeństwa na drogach w mieście P.". Roboty budowlane m.in. budowa ul. Z., przy której była położona działka skarżącego zostały wykonane na podstawie umowy z dnia [...] marca 2011 r. oraz aneksem Nr 1 z dnia [...] listopada 2011 r. pomiędzy wykonawcą a Zamawiającym - Gminą Miasto P. w okresie od dnia [...] kwietnia 2011 r. do dnia [...] listopada 2011 r. Końcowy odbiór robót nastąpił protokołem w dniu [...] grudnia 2011 r. Skarżący podał, że podczas realizacji inwestycji został wybudowany zjazd o szerokości 4 metrów i znajduje się w innym miejscu niż pierwotnie urządzony, który nie odpowiada również szerokości zjazdu, który istniał przed rozpoczęciem budowy ulicy Z. Zarówno umiejscowienie zjazdu jak również jego szerokość jest sprzeczna z planem zagospodarowania przestrzennego – uchwałą Rady Miejskiej w P. z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [....]. Skarżący podniósł, że skutkiem działań organu jest pozbawienie dostępu do drogi publicznej działki obecnie oznaczonej nr. ew. [...], która stanowi drogę dojazdową do pozostałych działek powstałych w skutek podziału działki o nr ew. [...]. Urządzony podczas realizacji inwestycji zjazd poprzez obniżenie chodnika o szerokości około 4 metrów zapewnia ewentualny dostęp do drogi publicznej tylko działce o nr. ew. [...], pozostałe działki są pozbawione dostępu do drogi publicznej. Dodał, że, usytuowanie zjazdu do działki [...] nie zostało konsultowane ze skarżącym przez zarządcę podczas budowy ulicy Z. Zdaniem skarżącego można jednoznacznie stwierdzić, że Burmistrz Miasta P. pozostaje w bezczynności odnośnie wybudowania zjazdu z drogi publicznej - ul. Z. w P. do działki o nr [...] (obecnie [...]), który to zjazd istniał i miał szerokość 10 metrów przed realizacją określonej inwestycji, i powinien być urządzony zgodnie z wymogami planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w P. z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] zmodyfikowanej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 599/08 stwierdzającego nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odnośnie nieruchomości skarżącego w części graficznej i tekstowej. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta P. wskazał, że sprawa będąca przedmiotem skargi nie należy do właściwości sądów administracyjnych, co powinno skutkować jej odrzuceniem na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Podał, że zgodnie z art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.), w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Zdaniem organu z powyższego przepisu, ani z innych przepisów tej ustawy nie wynika upoważnienie do wydania decyzji w sprawie odtworzenia zjazdu. Przepisy nie przewidują władczego rozstrzygania organu w przedmiocie budowy lub przebudowy zjazdu istniejącego. Powyższe oznacza, że sprawa o budowę lub przebudowę zjazdów dotychczas istniejących ma charakter cywilnoprawny, wobec czego nie pozostaje we właściwości organów administracji publicznej. W konsekwencji, nie jest dopuszczalna skarga na bezczynność organów administracji w załatwieniu takiej sprawy wniesiona na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 2 września 2015 r. sygn. akt II SAB/Wa 801/15 odrzucił skargę A. D. z dnia [...] czerwca 2015 r. na bezczynność Gminy Miasto P. po podjęciu przez Radę Miejską w P. uchwały z dnia [...] marca 2015 r. nr [....], zobowiązującej Burmistrza Miasta P. do wybudowania zjazdu do działki skarżącego o nr [...]. Skarga z dnia 9 czerwca 2015 r. dotyczyła tym samym bezczynności Burmistrza Miasta P. w wybudowaniu zjazdu do działki skarżącego. Niezależnie od powyższego wyjaśnił, iż Gmina Miasto P. realizując inwestycję drogową polegającą na budowie ul. Z. wywiązała się z obowiązku nałożonego na zarządcę drogi przez art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, gdyż w trakcie realizacji inwestycji wybudowano zjazd do przedmiotowej działki zgodnie z regulującymi budowę zjazdu przepisami i projektem budowlanym. Organ wskazał, że po oddaniu drogi do użytkowania skarżący dokonał podziału ewidencyjnego działki nr [...] na działki o nr [....].. Mając na uwadze powyższe podkreślił, iż powstanie ww. działek jest wynikiem podziału geodezyjnego dokonanego na wniosek właściciela działki, a nie konsekwencją budowy lub przebudowy drogi. Tym samym nie generuje obowiązku wybudowania przez zarządcę drogi zjazdu do nowopowstałej działki (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 stycznia 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 340/11). Zdaniem organu skarżący nie wykazał istnienia ustawowego obowiązku wybudowania zjazdu z działki [...] do drogi publicznej ul. Z. przez Burmistrza Miasta P. Z uwagi na to, że nie ma przepisu prawa materialnego, który obligowałaby organ do działania polegającego na budowie zjazdu do działki skarżącego, nie można przyjąć, że organ pozostaje w bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest niedopuszczalna. Po wniesieniu skargi sąd z urzędu bada w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi, ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek wymienionych w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r.). Stosownie do art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (§ 3 art. 3 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Bezczynność organu administracji zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności. Przy czym organ administracji, w myśl art. 104 § 1 k.p.a., załatwia sprawę przez wydanie decyzji (chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej), ale jedynie w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych (art. 1 § 1 pkt 1 k.p.a.). Sprawa administracyjna jest efektem istnienia stosunku administracyjnoprawnego - takiej sytuacji prawnej, w której strona ma prawo żądać od organu administracyjnego skonkretyzowania jej indywidualnych uprawnień wynikających z prawa materialnego. Brak któregokolwiek z wyżej wymienionych elementów powoduje, że postępowanie nie może zakończyć się wydaniem orzeczenia rozstrzygającego sprawę merytorycznie (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 1998 r., sygn. akt II SA 70/98, publ. LEX 43205). W rozpoznawanej sprawie skarżący zarzucił Burmistrzowi Miasta P. bezczynność w przedmiocie niewybudowania zjazdu o szerokości 10 metrów w czasie realizacji inwestycji p.n. "Poprawa infrastruktury drogowej, płynności transportu i bezpieczeństwa na drogach w mieście P." z drogi publicznej (ul. Z.) do nieruchomości skarżącego położonej w P. przy ul. Z., stanowiącej przed podziałem działkę [...] (obecnie po podziale [...]). Jako podstawę skargi na bezczynność skarżący wskazał art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r., poz. 460). Przepis ten zdaniem Sądu należy odczytywać w kontekście art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z tym przepisem budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Ustęp 2 artykułu 29 stanowi zaś, że w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Zatem wyłącznie ustanowienie zjazdu z drogi publicznej, wyrażenie zgody na taki zjazd, będące przedmiotem regulacji przywołanej ustawy stanowi zagadnienie publiczno - prawne rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej, o czym wyraźnie przesądził ustawodawca. Natomiast ani z art. 29 ust. 2 ani z innych przepisów ustawy o drogach publicznych nie wynika upoważnienie do wydania decyzji w sprawie odtworzenia zjazdu. Jest to zatem czynność materialno-techniczna (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 9 października 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 736/12, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zdaniem Sądu należy przy tym w pełni podzielić pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 2191/10, zgodnie z którym nie ulega wątpliwości, że żądanie dotyczące odbudowy istniejącego zjazdu nie podlega rozstrzygnięciu w drodze postępowania administracyjnego. W szczególności przedmiotowe żądanie nie wymaga załatwienia poprzez wydanie decyzji administracyjnej lub postanowienia. Tak rozumiane roszczenie nie ma charakteru indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej, lecz sprawy cywilnej. Analogiczne stanowisko zawarł także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 17 stycznia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1215/11, wskazując, że czynność (w tym wypadku Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad) polegająca na odmowie wykonania zjazdu nie jest związana bezpośrednio z czynnościami zarządcy drogi realizowanymi w ramach władczych działań organu administracji publicznej, o których mowa m.in. w art. 13, art. 29 ust. 1, art. 40 ustawy o drogach publicznych, lecz wynika z działalności inwestycyjnej zarządcy drogi takiej jak budowa, przebudowa bądź remonty dróg. Przebudowa zjazdu przy okazji wykonywania przebudowy drogi nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej. Przepis art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych nie stanowi podstawy prawnej do wydania aktu lub podjęcia czynności w zakresie administracji publicznej dotyczącej budowy bądź przebudowy zjazdu. Wskazany przepis ma charakter kompetencyjny, a czynności, o których w nim mowa mają charakter czynności faktycznej, a nie prawnej. Biorąc pod uwagę powyższe stwierdzić należy, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy brak jest przepisu prawa administracyjnego, który mógłby stanowić podstawę merytorycznego rozstrzygnięcia tak sformułowanego wniosku skarżącego. Skoro więc brak jest stosownej regulacji w sferze prawa publicznego dającej podstawę do działania organu w formie władczej, nie można tym samym mówić o bezczynności organu objętej kontrolą Sądu. W konsekwencji, wniosek skarżącego o wybudowanie zjazdu o szerokości 10 metrów z drogi publicznej (ul. Z.) do nieruchomości skarżącego nie mógł spowodować stanu bezczynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 p.p.s.a. W związku z powyższym skarga na bezczynność organu w przedmiocie niewybudowania zjazdu jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Z tego względu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postanowił, jak w punkcie I sentencji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 ww. ustawy.