II OSK 2127/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Renata Detka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1715/16 w sprawie ze skargi Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 5 czerwca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1715/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpatrzeniu skargi Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...] z siedzibą w R., uchylił postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2016 r. oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, podjęte w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Zasądził także od organu na rzecz skarżącego Stowarzyszenia kwotę 200 zł tytułem kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym do Sądu pierwszej instancji postanowieniem z [...] czerwca 2016 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Wojewody P. z dnia [...] marca 2016 r. odmawiające wszczęcia z urzędu, na wniosek Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...], postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty K. z dnia [...] października 2008 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr ew. [...] w [...]. W złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skardze kasacyjnej Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB) wniósł o uchylenie wyroku z 5 czerwca 2017 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania zarzucając, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w zw. z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz w zw. z art. 31 § 1 i 2 k.p.a. polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że organy rozpoznające wniosek Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...] z [...] stycznia 2013 r. w przedmiocie wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty K. z [...] października 2008 r., nie zastosowały się do wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku NSA z 23 października 2015 r., sygn. akt II OSK 386/14, czego konsekwencją było naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i uchylenie postanowienia GINB z [...] czerwca 2016 r. oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji, podczas gdy organy zadośćuczyniły obowiązkowi rozważenia potrzeby wszczęcia postępowania z urzędu w sprawie z wniosku Stowarzyszenia, 2. art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak oceny ustaleń poczynionych przez organy z punktu widzenia przepisów regulujących postępowanie przed tym organem i poprzestanie jedynie na ogólnym stwierdzeniu niezastosowania się przez organy do wytycznych zawartych w wyroku NSA z 23 października 2015 r., czego konsekwencją jest brak możliwości dokonania kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie podniósł, że zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. uwzględnienie żądania organizacji społecznej zależy od spełnienia dwóch przesłanek: gdy jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji oraz gdy przemawia za tym interes społeczny. Stowarzyszenie nie wskazało konkretnych okoliczności przemawiających za wystąpieniem interesu społecznego, co uzasadniało odmowę wszczęcia postępowania nieważnościowego. Ponieważ organy zadośćuczyniły obowiązkowi rozważenia potrzeby wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty K. z [...] października 2008 r. z urzędu, stanowisko Sądu pierwszej instancji o niezastosowaniu się do wytycznych zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2015 r. nie jest zasadne. GINB podkreślił, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd wskazał jedynie, że organy nie zastosowały się do wytycznych, natomiast nie wyjaśnił w jakikolwiek sposób, na czym dokładnie polegało to uchybienie. Ponieważ Sąd pierwszej instancji nie określił, dlaczego uznał za nieprawidłowe rozstrzygnięcia organów obu instancji, tego rodzaju i w tym zakresie wadliwe uzasadnienie skutkuje uzasadnioną niepewnością strony co do dalszych, mających mieć miejsce po wyroku czynności postępowania administracyjnego, dla przeprowadzenia których Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Ogólnopolskie Stowarzyszenie [...] z siedzibą w R. wniosło o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018. 1302 t.j.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. Z uwagi na to, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., skutkujące nieważnością postępowania, kontrola zaskarżonego wyroku mogła być dokonana tylko w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Argumentacja przedstawiona na poparcie sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów koncentruje się z jednej strony na podważeniu stanowiska Sądu pierwszej instancji, który uchylając zarówno zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji uznał, że organy nie zastosowały się do wskazań zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2015 r., sygn. akt II OSK 386/14 (zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 31 § 1 i 2 k.p.a.), z drugiej zaś na zakwestionowaniu prawidłowości uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w którym pogląd leżący u podstaw uwzględnienia skargi ograniczył się w zasadzie do jednego zdania (zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.). Istotnie Sąd pierwszej instancji kwestię przyjętego naruszenia art. 153 p.p.s.a. sprowadził do stwierdzenia, że "organy nie zastosowały się do wytycznych zawartych w ww. wyroku", nie wyjaśniając szerzej powodów, jakie legły u podstaw takiej oceny, jednak mimo lakonicznej niewątpliwie wypowiedzi Sądu w tym zakresie, zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Ocena prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji wymaga przypomnienia wskazań, jakie wynikają z uzasadnienia powołanego wyżej wyroku z 23 października 2014 r., sygn. akt II OSK 386/14. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wówczas pierwszy zapadły w sprawie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 listopada 2013 r. (VII SA/Wa 125/13) oraz kontrolowane przez Sąd pierwszej instancji postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2013 r., utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody P. z [...] stycznia 2013 r., odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty K. z [...] października 2008 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] z siedzibą w W. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr [...] w [...]. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej ostatniej decyzji wystąpiło Ogólnopolskie Stowarzyszenie [...] z siedzibą w R. (dalej Stowarzyszenie), które powołując się na art. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 31 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. zarzuciło, że decyzja będąca przedmiotem wniosku wydana została w oparciu o inną decyzję, której nieważność stwierdzono w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Stowarzyszenie wystąpiło z wnioskiem inicjującym postępowanie w niniejszej sprawie po stwierdzeniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. nieważności decyzji Burmistrza Gminy [...] z [...] kwietnia 2008 r. orzekającej o uznaniu, że planowane przedsięwzięcie polegające na budowie stacji bazowej [...] zlokalizowanej na działce nr [...] w [...], nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (decyzja SKO w K. z [...] czerwca 2012 r.). W uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku z 23 października 2015 r., sygn. akt II OSK 386/14, Naczelny Sąd Administracyjny poddał krytyce stanowisko Sądu pierwszej instancji akceptujące ocenę organów, które odmowę wszczęcia postępowania nieważnościowego upatrywały w art. 28 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym na datę wydania kontrolowanego wówczas postanowienia, opublikowanym w Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), który wyłącza stosowanie art. 31 k.p.a. w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Jak wywodziły organy, a za nimi także Sąd, treść art. 28 ust. 3 ustawy Prawo budowlane automatycznie powoduje, że niedopuszczalne jest rozpatrzenie żądania wszczęcia z urzędu na wniosek organizacji społecznej, postępowania nieważnościowego o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Uznając to stanowisko za wadliwe NSA wskazał, że postępowanie, którego wszczęcia domaga się w niniejszej sprawie Stowarzyszenie "nie jest postępowaniem zwykłym o pozwolenie na budowę, tylko nadzwyczajnym nakierowanym, co nie budzi wątpliwości, na obiektywną ochronę porządku prawnego. Organ administracji winien w szczególności być wyczulony na wszelkiego rodzaju uzasadnione informacje, w tym również pochodzące od organizacji społecznej, pozwalające na wszczęcie z urzędu postępowania nieważnościowego w celu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę zawierającej kwalifikowane wady. Wady te powodują, że z mocy decyzji powstaje albo stosunek prawny ułomny, albo w ogóle się nie nawiązuje". NSA uznał, że rozpoznając złożony w niniejszej sprawie wniosek Stowarzyszenia, "organ orzekający nie mógł odmówić wszczęcia postępowania wskazując przepisy art. 28 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, który nie pozwala stosować art. 31 k.p.a. w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Nie można bowiem uznać, że w tym postępowaniu dotyczącym żądania stwierdzenia nieważności decyzji przepis ten wyłącza automatycznie stosowanie art. 31 k.p.a. To wykładnia systemowa i gramatyczna tych przepisów powadzi bowiem do wniosków odmiennych, niż przyjęły to organy, a za nimi Sąd pierwszej instancji." Dalej NSA wskazał, że norma art. 157 § 2 k.p.a. (zgodnie z którym postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu) nie ogranicza możliwości wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności jedynie w oparciu o zasadę skargowości (jak to ma miejsce w przypadku uregulowanym w art. 147 zd. 2 k.p.a., zgodnie z którym wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 i art. 145a k.p.a. następuje tylko na żądanie strony), bowiem ustawodawca wskazuje, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (zatem także w oparciu o zasadę oficjalności). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nawet w przypadku gdy podmiot składa żądanie w trybie art. 31 § 1 k.p.a., a treść żądania uprawdopodobnia określoną w art. 156 § 1 k.p.a. wadliwość konkretnej decyzji administracyjnej, to stosownie do art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji powinno zostać wszczęte z urzędu (patrz wyroki NSA: z dnia 7 kwietnia 1995 r. sygn. akt IV SAB 88/94, publikowany - LEX 1689168, z dnia 6 października 1998 r. sygn. akt IV SA 2338/97, publikowany - LEX 43772). Wskazując na powyższe argumenty Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że w tym postępowaniu na organie administracji rozpoznającym podanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, wobec niekwestionowanego braku legitymacji czynnej podmiotu wnoszącego podanie, co spowodowało przecież złożenie podania w trybie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a., spoczywał obowiązek rozważenia potrzeby wszczęcia postępowania z urzędu, zważywszy na zawarte w podaniu o stwierdzenie nieważności decyzji argumenty. W tej sprawie tego nie uczyniono (...). Przedstawione wyżej stanowisko prawne zaprezentowane w uzasadnieniu wyroku NSA z 23 października 2015 r. nie zostało uwzględnione przez organy w prowadzonym ponownie postępowaniu. Odmawiając wszczęcia postępowania nieważnościowego, organy powołały się na brak spełnienia przez Stowarzyszenie przesłanki z art. 31 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Oba organy koncentrując się na wykazaniu, że Stowarzyszenie nie dowiodło należycie istnienia interesu społecznego przemawiającego za wszczęciem postępowania z urzędu, pominęły całkowicie rozważenie, czy treść żądania zawartego we wniosku uprawdopodobnia określoną w art. 156 § 1 k.p.a. wadliwość konkretnej decyzji administracyjnej, która stosownie do art. 157 § 2 k.p.a. powoduje potrzebę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z urzędu, na co wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 października 2015 r. Ze stanowiska wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny wynikało przy tym wyraźnie, że uprawdopodobnienie zaistnienia wady kwalifikowanej, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest okolicznością wystarczającą do wszczęcia z urzędu na wniosek Stowarzyszenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji będącej przedmiotem tego wniosku. Błędne jest jednocześnie stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji, że argumentacja przedstawiona przez Stowarzyszenie zarówno we wniosku, jak i w piśmie datowanym na [...] lutego 2016 r., (będącym odpowiedzią na wezwanie do wykazania przez wnioskodawcę przesłanek z art. 31 § 1 k.p.a.) nie jest wystarczająca do przyjęcia istnienia interesu społecznego uzasadniającego wszczęcie postępowania nieważnościowego z urzędu. Nie można bowiem zaakceptować poglądu organów, że w ramach interesu społecznego, o jakim mowa w tym przepisie, nie mieszczą się okoliczności sprawy, na które powoływało się Stowarzyszenie. Przypomnienia raz jeszcze wymaga, że dotyczyły one stwierdzenia nieważności decyzji, w oparciu o którą Starosta K., wydając decyzję z [...] października 2008 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą [...] pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr [...] w [...], przyjął, że przedsięwzięcie to nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Uzasadniając oparcie wniosku na art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Stowarzyszanie odwołało się ponadto do treści uchwały NSA z 13 listopada 2012 r., I OPS 2/12, zgodnie z którą stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Stanowisko organów, że w okolicznościach sprawy Stowarzyszenie nie wykazało istnienia interesu społecznego w rozumieniu art. 31 § 1 k.p.a. uzasadniającego wszczęcie postępowania nieważnościowego z urzędu, bez odniesienia się do argumentacji przedstawionej na poparcie wniosku, uznać zatem należy za wadliwe. Tym samym, Sąd pierwszej instancji prawidłowo zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. uchylając oba podjęte w sprawie postanowienia, gdyż odmawiając wszczęcia postępowania nieważnościowego organy naruszyły art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 31 § 1 k.p.a. Nie może być również uznany za zasadny zarzut naruszenia art. 31 § 2 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie. Nie ulega wątpliwości, że organy nie stosowały tego przepisu odmawiając wszczęcia postępowania. Uchylając postanowienia, jakie zapadły w sprawie, Sąd Wojewódzki nie zarzucił organom naruszenia art. 31 § 2 k.p.a., gdyż jako powód uwzględnienia skargi wskazał jedynie brak zastosowania się do wytycznych wynikających z wyroku NSA z 23 października 2015 r. i związane z tym uchybienie art. 153 p.p.s.a. Tym samym nie można uznać, ażeby Sąd wskazany w omawianym zarzucie przepis naruszył. Powtórzyć natomiast należy za Naczelnym Sądem Administracyjnym wypowiadającym się w niniejszej sprawie w wyroku z 23 października 2015 r., że jedynie uznanie żądania organizacji społecznej za bezzasadne powodować może wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. W przeciwnym razie należy wszcząć postępowanie nieważnościowe i dopiero w jego ramach dokonać oceny wad kwalifikowanych decyzji ocenianej w sprawie. Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. konstruowany w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wymaga jednocześnie wykazania, że naruszenie tego przepisu postępowania sądowoadministracyjnego przez Sąd pierwszej instancji mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak powiedziano już na wstępie, uzasadnienie zaskarżonego wyroku istotnie nie przedstawia argumentacji, która doprowadziła Sąd Wojewódzki do wniosku, że organy nie zastosowały się do wytycznych zawartych w wyroku NSA z 23 października 2015 r., na co słusznie zwraca uwagę autor skargi kasacyjnej. Uchybienie przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. w tym zakresie nie mogło jednak skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej, gdyż nie miało wpływu na wynik sprawy. Stanowisko Sądu Wojewódzkiego co do naruszenia przez organy art. 153 p.p.s.a. okazało się bowiem trafne i ostatecznie zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił na podstawie art. 184 p.p.s.a.