VII SA/Wa 1715/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz [...] z siedzibą w [...] kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskrzonym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r., znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu zażalenia [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r., znak: [...], odmawiające wszczęcia z urzędu, na wniosek [...] postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2008 r., Nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] S.A. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr ew. [...] w [...]- utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ wskazał, że ww. postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r., znak: [...], zapadło w związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2015 r., sygn. akt II OSK 386/14, uchylającym wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2013 r" sygn. akt IV SA/Wa 1251/13 oraz postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak: [...] i poprzedzające je postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., znak: [...], odmawiające wszczęcia z urzędu, na wniosek [...] postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2008 r., Nr [...], znak: [...]. W wyroku z dnia 23 października 2015 r., sygn. akt II OSK 386/14, Sąd wskazał, że "(...) rozpoznając wniosek Stowarzyszenia w tej sprawie (...) na podstawie art. 31 k.p.a. (...) organ orzekający nie mógł odmówić wszczęcia postępowania wskazując przepis art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego (...) Nie można bowiem uznać, że w tym postępowaniu (...) przepis ten wyłącza automatycznie stosowanie art. 31 k.p.a. ". Ponadto Sąd wskazał, że "(...) przepis art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego nie ma żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia w tej sprawie". Istotą wskazań Sądu zawartych w ww. wyroku z dnia 23 października 2015 r., sygn. akt II OSK 386/14, jest stwierdzenie, że "nawet w przypadku gdy podmiot składa żądanie w trybie art. 31 § 1 k.p.a., a treść żądania uprawdopodabnia określoną w art. 156 § 1 k.p.a. wadliwość decyzji administracyjnej, to stosownie do art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji powinno zostać wszczęte z urzędu. (...) na organie administracji (...) spoczywał obowiązek rozważenia potrzeby wszczęcia postępowania z urzędu, zważywszy na zawarte w podaniu o stwierdzenie nieważności decyzji argumenty. W tej sprawie tego nie uczyniono (...)". Jednocześnie Sąd podkreślił, że "(...) postępowanie nieważnościowe nie wymaga udziału społeczeństwa, gdyż ogranicza się ono do zbadania istnienia wad materialnoprawnych w samej decyzji o pozwoleniu na budowę, nie przeprowadza się w nim postępowania dowodowego w takim zakresie oraz nie dopuszcza się nowych dowodów, w tym dotyczących ewentualnego udziału społeczeństwa". Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że uwzględnił w niniejszym rozstrzygnięciu wskazania zawarte w ww. wyroku . I tak ustalił, że wnioskiem z dnia 2 stycznia 2013 r. [...] wystąpiło do Wojewody [...] o wszczęcie z urzędu, w trybie art. 31 k.p.a., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2008 r., Nr [...], znak: [...]. Stosownie do treści przepisów art. 31 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Z kolei w myśl unormowania art. 31 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie. W ramach oceny, czy żądanie organizacji społecznej jest uzasadnione organ musi rozważyć, czy pomiędzy celami statutowymi organizacji, a przedmiotem sprawy administracyjnej zachodzi bezpośredni związek w rozumieniu art. 31 § 1 k.p.a. Między celami statutowymi organizacji społecznej a materialnoprawnym przedmiotem sprawy musi zachodzić prawny związek w tym znaczeniu, że cele statutowe tej organizacji mogą mieć wpływ na sposób załatwienia sprawy, w szczególności na treść rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli zatem cel statutowy organizacji jest obojętny pod względem prawnym dla sposobu załatwienia sprawy, to zachodzi brak powyższego związku, a tym samym brak przesłanki dopuszczenia organizacji do udziału na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym dotyczącym sprawy innej osoby (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 609/14). Pismem z dnia 22 stycznia 2016 r., znak: [...] , Wojewoda [...] wezwał [...]" do sprecyzowania ww. wniosku 2 stycznia 2013 r. poprzez wskazanie istnienia przesłanek wskazujących na zasadność uczestnictwa organizacji w postępowaniu, w szczególności wykazania obiektywnego i konkretnego interesu społecznego przemawiającego za wszczęciem postępowania w przedmiotowej sprawie. W odpowiedzi na powyższe wezwanie pismem z dnia 4 lutego 2016 r. [...] wskazało, że "interes społeczny organizacja upatruje w tym, że istnieje realne zagrożenie dla zdrowia, życia oraz mienia albowiem organ wydający pozwolenie na budowę nie przeprowadził jakiejkolwiek własnej analizy art. 32 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego", powołało się ponadto na zapisy statutu Stowarzyszenia w przedmiocie "ochrony ludzi i środowiska przed promieniowaniem elektromagnetycznym od źródeł technicznych" oraz "przeciwdziałania budowie i użytkowaniu urządzeń emitujących promieniowanie elektromagnetyczne". W ocenie Głównego inspektora Nadzoru Budowlanego, [...]nie wykazało, że w przedmiotowej sprawie zasadne jest wszczęcie postępowania na jego wniosek, w szczególności nie wykazało interesu społecznego, który by przemawiał za wszczęciem postępowania. Pojęcie "interesu społecznego" wymaga indywidualnej oceny w każdej sprawie. Samo odwoływanie się do celów statutowych organizacji, nie jest wystarczające do przyjęcia, że interes społeczny w danej sprawie przemawia za podjęciem przez organ działań żądanych przez tę organizację. To na organizacji społecznej spoczywa, na gruncie art. 31 k.p.a., ciężar wykazania istnienia przesłanek wskazujących na zasadność uczestnictwa. Jeśli więc organ administracji, dostrzegłszy brak precyzji we wniosku, wezwie wnioskodawcę do jego sprecyzowania, a we wniosku sprecyzowanym w dalszym ciągu brak jest określenia niezbędnych do kwalifikacji tego wniosku danych, nie można mówić o spełnieniu obowiązku spoczywającego na wnioskodawcy. Nie może również stanowić wyjaśnienia istnienia interesu społecznego powoływanie się na znaczenie społeczne sprawy, która ma dotyczyć szerokiego kręgu (nieokreślonego bliżej) osób, skoro interes organizacji ma być skonkretyzowany (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2014 r., sygn. akt IIGSK 501/13). Nie jest dopuszczalna taka wykładnia art. 31 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji publicznej byłby niejako automatycznie zobligowany do uwzględnienia żądania organizacji społecznej z tych tylko powodów, że jest ona formalnie organizacją społeczną, której żądanie jest uzasadnione celami statutowymi, bez badania, czy przemawia za tym interes społeczny (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1123/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 663/11). Organizacja społeczna powinna wykazać zasadność udziału w postępowaniu, ponieważ jej udział w sprawie nie jest obojętny dla stron, zwłaszcza gdy reprezentują przeciwstawne interesy. Powołanie się na tak ogólne wartości jak dbałość o interes mieszkańców, a także rodzaj inwestycji objętej wnioskiem nie dają podstaw do wyprowadzenia interesu społecznego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1079/10). Kryterium "interesu społecznego" stanowi kryterium niedookreślone, którego treść zmienia się w czasie w zależności od wartości uznawanych w społeczeństwie. Bezspornym pozostaje, iż udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym nie może służyć wyłącznie partykularnym interesom samej organizacji społecznej, jak również nie może prowadzić do naruszenia sfery prywatności stron postępowania poprzez nadmierne poszerzenie kręgu jego uczestników (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 614/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 151/12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 2 lipca 2013 r., sygn. akt III SA/Lu 343/13). Dopuszczenie organizacji społecznej do postępowania, jakie toczy się przed organem administracyjnym w sprawie dotyczącej innej osoby, może nastąpić w przypadku spełnienia kumulatywnie dwóch przesłanek określonych w art. 31 § 1 k.p.a., tj.: jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji oraz przemawia za tym interes społeczny. Spełnienie tych warunków podlega ocenie właściwego organu administracji. Niespełnienie chociażby jednego z nich powoduje, że organ administracji odmawia organizacji udziału w postępowaniu (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2161/10). Powołując się na powyższą argumentację Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że zasadne było utrzymanie w mocy postanowienie Wojewody [...]z dnia [...] marca 2016 r., znak[...]. Dodatkowo organ wskazał, że mając na względzie wytyczne Sądu zawarte w wiążącym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 23 października 2015 r., sygn. akt II OSK 386/14, pismem z dnia 15 czerwca 2016 r., znak: [...] wystąpił do Wojewody [...] jako organu właściwego w sprawie, o rozważenie zasadności wszczęcia z urzędu, na podstawie art. 157 § 2 k.p.a., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2008 r., Nr [...] znak: [...]. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wniosło [...]". Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciło naruszenie cyt. "1) Art 31 § 2 kpa poprzez nie przywołanie go w podstawie prawnej postanowienia a ponadto uznanie, że pomimo braku dokonania jakichkolwiek ustaleń przez organ wydający pozwolenia na budowę w zakresie zgodności inwestycji z art 32 ust 1 pkt 1 oraz 35 ust 1 pkt 1 ustawy prawo budowlane interes społeczny nie przemawia za dokonaniem oceny merytorycznej decyzji, która dodatkowo została oparta o inną decyzję, której nieważność stwierdzono z urzędu gdzie SKO w [...] uznało, że właśnie interes społeczny przemawia za wszczęciem z urzędu postępowania. 2) Art 12 Konstytucji RP w związku ż art. 31 § 1 pkt 1 oraz 2 kpa poprzez uniemożliwianie organizacji działanie w zakresie jej statutowej działalności poprzez przyjęcie, że decyzje o pozwoleniu na budowę nie mogą podlegać nadzorowi społecznemu i to nawet, jeżeli są one wadliwe i stanowią bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia, życia oraz mienia z uwagi na pominięcie przez organ § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9.11.2004 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko podczas wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę.3) Art. 7, 8, 9, 77 § 1, 107 § 3 kpa poprzez nie wskazanie jak organizacja miała inaczej uprawdopodobnić istnienie interesu społecznego, jeżeli precyzyjnie wskazała, z czego go wywodzi a ustaleń o charakterze merytorycznym na tym etapie się nie dokonuje". Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia, poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji oraz o zwrot kosztów według norm przypisanych. Stanowisko skarżącego znalazło rozwinięcie w uzasadnieniu skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentacje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Sąd kontrolował postanowienie, którym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] odmawiające wszczęcia z urzędu, na wniosek skarżącego stowarzyszenia, postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. Postanowienia organów obu instancji zapadły po tym jak wcześniejsze ich rozstrzygnięcia oraz wyrok tutejszego Sądu utrzymujący je zostały uchylone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2015 r., w sprawie o sygn. akt IIOSK 386/14. Wskazać należy, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. - ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku stwierdził cyt. "Nawet w przypadku, gdy podmiot składa żądanie w trybie art. 31 § 1 k.p.a., a treść żądania uprawdopodabnia określoną w art. 156 § 1 k.p.a. wadliwość konkretnej decyzji administracyjnej, to stosownie do art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji powinno zostać wszczęte z urzędu (...) w przypadku gdy podmiot składa żądanie w trybie art. 31 § 1 k.p.a., to na organie administracji, wobec niekwestionowanego braku legitymacji czynnej podmiotu wnoszącego podanie, co spowodowało przecież złożenie podania w trybie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a., spoczywa obowiązek rozważenia potrzeby wszczęcia postępowania z urzędu, zważywszy na zawarte w podaniu o stwierdzenie nieważności decyzji argumenty. Dopiero uznanie żądania organizacji społecznej za bezzasadne przez organ administracji, zgodnie z brzmieniem art. 31 § 2 k.p.a. powoduje wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 1913/12). W przeciwnym wypadku należy wszcząć postępowanie nieważnościowe i w jego ramach dokonać oceny wad kwalifikowanych decyzji badanej w sprawie". Zdaniem Sądu, organy nie zastosowały się do wytycznych zawartych w ww. wyroku. Wydane orzeczenia zapadły z naruszeniem opisanej powyżej normy art. 153 p.p.s.a. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 200 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2016 r., poz. 718 tj.). Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.