I OSK 2342/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Protokolant: sekretarz sądowy Justyna Łaskawska po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. W. i S. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 221/17 w sprawie ze skargi A. W. i S. W. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 czerwca 2017 r., I SA/Wa 221/17 oddalił skargę A. W. i S. W. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] listopada 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że postanowieniem z [...] lutego 2016 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa zawiesił postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] grudnia 1953 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z [...] czerwca 1953 r. odmawiającego przyznania J. i M. małż. D. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. K. [...] (obecnie C. [...]) do czasu ustalenia następców prawnych po A. D. Jednocześnie organ zobowiązał skarżących do wystąpienia do sądu powszechnego o stwierdzenie nabycia spadku po ww. lub sporządzenia aktu notarialnego poświadczenia dziedziczenia. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji zawiesza postępowanie, jeżeli rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jednocześnie, stosownie do art. 100 § 1 k.p.a. organ wzywa stronę do wystąpienia w określonym terminie o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego. Właściwy organ administracji publicznej ma obowiązek podjąć postępowanie z urzędu lub na żądanie strony, gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania. Przy czym obowiązek podjęcia zawieszonego postępowania powstaje nie tylko wówczas, gdy ustępuje przyczyna uzasadniająca zawieszenie postępowania, ale także w chwili stwierdzenia przez organ nieistnienia przyczyny uzasadniającej zawieszenie postępowania, a więc np. błędne zawieszenie tego postępowania. Taka sytuacja nie zaistniała w tej sprawie. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych w sprawach gruntów warszawskich stronami postępowania nadzorczego są przeddekretowi właściciele (i ich spadkobiercy) nieruchomości oraz każdy, komu przysługuje tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości. Przedmiotem zawieszonego postępowania przed organem jest sprawa dotycząca stwierdzenia nieważności ww. decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej oraz utrzymanego nią w mocy powołanego orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie w przedmiocie odmowy przyznania prawa własności czasowej. W sprawie tej występuje wiele stron. Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje możliwości pozbawienia strony w toku postępowania statusu strony postępowania. Rozstrzygnięcie sprawy powinno być zatem skierowane do wszystkich stron w sprawie. Jak wynika z akt sprawy, wnioskodawcy S. W. i A. W. wywodzą swój interes prawny po J. i M. małż. D. M. D. zmarła w lipcu 1965 r. a spadek po niej nabyli: mąż – J. D. (syn J.), syn – J. D. (syn J.) oraz córka – J. L. J. D. (syn. J.) zmarł we wrześniu 1966 r. a spadek po nim nabyli: żona – A. D., ojciec – J. D. i siostra – J. L. J. D. (s. J.) zmarł we wrześniu 1970 r., a spadek po nim nabyła w całości córka J. L. J. L. zmarła we wrześniu 1974 r. a spadek po niej nabyła w całości córka – T. W. T. W. zmarła w styczniu 1988 r. i jej spadkobiercami są: mąż – S. W. i syn – A. W. Sąd uznał, iż Minister Infrastruktury i Budownictwa prawidłowo odmówił podjęcia postępowania zawieszonego przywoływanym postanowieniem, skoro bowiem postępowanie zostało zawieszone do czasu ustalenia następców prawnych po A. D. (co wynika z sentencji i uzasadnienia postanowienia) – to podjęcie zawieszonego postępowania może nastąpić dopiero po ustaniu tej przyczyny. Nieadekwatna jest argumentacja skargi wskazująca na dopuszczalność wydania decyzji nadzorczej w stosunku tylko do wnioskodawców bez uwzględnienia następców prawnych po A. D. W rozpoznawanej bowiem sprawie złożone przez wnioskodawców żądanie wyznaczyło zakres przedmiotowy sprawy, skutkiem czego dokonane zawieszenie postępowania rozciąga się na całą dawną nieruchomość warszawską z uwzględnieniem wszystkich następców prawnych dawnych właścicieli nieruchomości dekretowej. Tym samym argumentacja skargi związana z podzielnym charakterem roszczenia odszkodowawczego, będącego następstwem ewentualnego stwierdzenia w trybie nadzorczym orzeczeń dekretowych, nie ma odniesienia do przedmiotowej sprawy. Skoro w ostatecznym postanowieniu z [...] czerwca 2016 r. organ przesądził o tym, że wykazanie spadkobrania po A. D. w sprawie jest zagadnieniem prejudycjalnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a., to dopóki zaistniała przeszkoda uniemożliwiająca rozpoznanie sprawy nie zostanie usunięta, organ nie może kontynuować postępowania. Dopiero przedłożenie postanowienia o stwierdzeniu praw do spadku lub aktu poświadczenia dziedziczenia umożliwi dalsze postępowanie w sprawie. Skoro taki dokument nie został przedłożony organowi, to nie było podstawy do podjęcia zawieszonego postępowania. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiedli A. W. i S. W., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o wydanie wyroku reformatoryjnego i uwzględnienie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 97 § 2 k.p.a. przez uznanie przez Sąd I instancji, że w przedmiotowej sprawie wykazanie spadkobrania po p. A. D. jest zagadnieniem prejudycjalnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., podczas gdy wyznaczenie kręgu spadkobierców p. A. D. nie jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, ponieważ nie jest ono warunkiem koniecznym do wydania rozstrzygnięcia przez organ; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 2 k.p.a. przez błędne stwierdzenie przez Sąd I instancji, że Minister Infrastruktury i Budownictwa prawidłowo odmówił podjęcia zawieszonego postępowania, w sytuacji gdy nigdy nie zaistniały przesłanki do zawieszenia przedmiotowego postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne. Po pierwsze, zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego postępowanie dotyczy lub kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego wykształcone zostało w postępowaniu administracyjnym jako dyrektywy wykładni systemowej, które nakazują przyjąć, że interesem prawnym w rozumieniu przepisów tych ustaw jest interes, o którym mowa w art. 28 k.p.a. Zatem interesem prawnym jest tylko taki, który spełnia łącznie następujące warunki: 1) wynika z konkretnego przepisu, przy czym zasadniczo chodzi o przepis prawa publicznego, 2) przejawia się jako obiektywna, czyli rzeczywiście istniejąca i dająca się obiektywnie stwierdzić potrzeba ochrony prawnej, 3) jest interesem osobistym, indywidualnym, konkretnym i aktualnym, a nie potencjalnym, jest interesem kształtującym uprawnienia i obowiązki jednostki jako kategorii interesu indywidualnego, przeciwstawianego interesowi publicznemu. Przez interes indywidualny można rozumieć takie relacje, które zachodzą pomiędzy jakimś stanem obiektywnym, a oceną tego stanu z punktu widzenia korzyści, jaką on przynosi lub może przynieść jednostce. Mając powyższe na względzie w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że stroną w postępowaniu administracyjnym dotyczącym nieruchomości (np. warszawskiej) jest każdy, któremu przysługuje tytuł prawnorzeczowy do tej nieruchomości. Prawidłowe są zatem ustalenia Sądu I instancji, że w niniejszym postępowaniu stronami są wszyscy żyjący następcy prawni po J. i M. małż. D., a nie tylko wnioskodawcy S. W. i A. W., którzy wszak swój interes prawny wywodzą również po byłych właścicielach, J. i M. małż. D. Po drugie, w art. 97 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. unormowano dwie różne podstawy prawne zawieszenia postępowania administracyjnego z urzędu. Pierwszą jest śmierć strony lub jednej ze stron, jeżeli przedmiotem postępowania jest uprawnienie lub obowiązek o charakterze przechodnim. Drugą natomiast, jest sytuacja, w której rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd (por. szerzej B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2011, wydanie 11, s. 376 uwagi 7 - 9). I właśnie takim zagadnieniem wstępnym w niniejszej sprawie jest konieczność ustalenia następców prawnych po byłych właścicielach nieruchomości dekretowej, ponieważ prowadzenie postępowania z ich pominięciem dotknięte byłoby wadą wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., powodującą konieczność jego wznowienia w przypadku, gdyby zakończyło się ono wydaniem decyzji ostatecznej. Na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zwrócić uwagę, że powołanie się przez autora skargi kasacyjnej (s. 4) na poglądy wyrażone w literaturze przedmiotu ("Barbara Adamiak/ Janusz Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, C.H. Beck,11 wydanie str. 97 uwaga 8") nie mogło odnieść skutku, ponieważ rozważania zamieszczone na tej stronie Komentarza dotyczą ustalenia właściwości instancyjnej wobec organów samorządu terytorialnego w znaczeniu ustrojowym, a nie podstaw zawieszenia postępowania administracyjnego. Po trzecie wreszcie, nieprawdą jest, jakoby organ nałożył na skarżących obowiązek, który z mocy prawa spoczywa na organie administracji publicznej. Nie jest on bowiem legitymowany do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku lub sporządzenie aktu notarialnego poświadczenia dziedziczenia. Tym samym nie mógł on i nie może zastąpić skarżących w ustaleniu, kto jest następcą prawnym po byłych właścicielach, J. i M. małż. D. Mając na uwadze podniesione wyżej względy orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.