I OSK 3405/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie: NSA Czesława Nowak-Kolczyńska del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej O. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 843/16 w sprawie ze skargi O. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] marca 2003 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 października 2016 r. oddalił skargę O. S.A. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] marca 2003 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi bądź przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, przez ich błędne zastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji, gdy organ drugiej instancji ustalił, że decyzja z [...] lutego 1994 r. odmawiająca stwierdzenia nabycia z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w R. w obrębie E., gm. W., i oznaczonego jako działka nr [...] o pow. 137,2900 ha oraz nabycia własności budynków położonych na tym gruncie mogła być nieostateczna; 2) art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że decyzja z [...] grudnia 1995 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 155 kpa, który został zastosowany do zmiany decyzji nieostatecznej, na mocy której strona nie nabyła prawa, podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, że decyzja z [...] lutego 1994 r. zmieniona decyzją z [...] grudnia 1995 r. wydaną na podstawie art. 155 kpa była ostateczna. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Mając na uwadze przedmiot sprawy, należy wskazać, że w rozpoznawanej sprawie T. S.A. (poprzednik prawny skarżącej) złożyła wniosek o nabycie użytkowania wieczystego gruntu położonego w R. w obrębie E., gm. W., i oznaczonego ówcześnie jako działka nr [...] o pow. 137,2900 ha oraz nabycia własności budynków położonych na tym gruncie. Wojewoda [...] decyzją z [...] lutego 1994 r. odmówił stwierdzenia nabycia użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu i własności położonych na nim budynków, wskazując, że nie zostały spełnione przesłanki ustawowe z uwagi na brak dowodów wskazujących, że sporna nieruchomość była własnością Skarbu Państwa. Od decyzji tej wnioskodawczyni złożyła odwołanie, które cofnęła pismem z [...] grudnia 1994 r., w którym zawarła wniosek o wznowienie postępowania z uwagi na odnalezienie dodatkowych dokumentów potwierdzających prawo własności Skarbu Państwa. Następnie Wojewoda [...] decyzją z [...] grudnia 1995 r., wydaną na podstawie art. 155 kpa, uchylił swoją decyzję z [...] lutego 1994 r. i stwierdził nabycie użytkowania wieczystego spornej nieruchomości i własności położonych na nim budynków. Decyzją z [...] października 2002 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 1995 r. Decyzja ta została następnie decyzją tego samego organu z [...] marca 2003 r. utrzymana w mocy w odniesieniu do działek [...],[...] i [...] oraz uchylona w zakresie dotyczącym działek [...] i działek od [...] do [...]. W tym ostatnim zakresie organ uznał, że decyzja z [...] grudnia 1995 r. została wydana z naruszeniem prawa, przy czym z uwagi na nieodwracalne skutki prawne brak jest możliwości stwierdzenia nieważności tej decyzji w omawianym zakresie. W świetle powyższego należy wskazać, że zgodnie z art. 155 kpa w brzmieniu obowiązującym 12 grudnia 1995 r. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji państwowej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Wydanie decyzji, o której mowa w art. 155 możliwe jest jedynie w sytuacji, w której decyzja zmieniana bądź uchylana jest decyzją ostateczną. W tym miejscu należy wskazać, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzji z [...] lutego 1994 r. nie można przypisać takiego waloru. Wprawdzie wnioskodawca cofnął złożony środek odwoławczy, ale samo cofnięcie takiego pisma procesowego nie powoduje zakończenia postępowania administracyjnego i nabycia przez pierwotną decyzję charakteru decyzji ostatecznej. Słusznie bowiem Sąd pierwszej instancji zauważył, że organ odwoławczy ma obowiązek zbadania na podstawie art. 137 kpa dopuszczalności cofnięcia środka odwoławczego, w celu ustalenia, czy na skutek cofnięcia nie dojdzie do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. W przypadku braku podstaw do nieuwzględnienia cofnięcia odwołania organ odwoławczy ma obowiązek zakończyć toczące się postępowanie, wydając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze. Dopiero bowiem wydanie takiego formalnego rozstrzygnięcia kończy postępowanie odwoławcze i powoduje, że zaskarżona decyzja staje się decyzją ostateczną. W rozpoznawanej sprawie organ nie zbadał dopuszczalności cofnięcia środka odwoławczego i nie wydał decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze, brak jest bowiem odpowiednich dokumentów lub ich kopii w aktach administracyjnych sprawy. Oznacza to, że postępowanie to formalnie nie było zakończone w dacie wydania decyzji z [...] grudnia 1995 r., a zatem ocena Sądu pierwszej instancji dotycząca ostateczności decyzji z [...] lutego 1994 r. w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego była prawidłowa. Kwestionując tę ocenę w skardze kasacyjnej postawiono zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 kpa, przez ich błędne zastosowanie i oddalenie skargi. Otóż art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. ma charakter wynikowy, a jego zastosowanie przez sąd pierwszej instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Jeżeli sąd nie stwierdzi naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej, to nie może stosować tego przepisu. Naruszenie wyżej wymienionego przepisu można zarzucić sądowi pierwszej instancji tylko wówczas, gdy sąd ten stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełni dyspozycji tej normy prawnej i nie uchyli zaskarżonej decyzji lub postanowienia. W konsekwencji powyższego, zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa należało uznać za nieuzasadniony. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że decyzja z [...] grudnia 1995 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 155 kpa, należy wskazać, że zarzut ten również nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie bowiem z art. 156 § 1 pkt 2 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Należy wskazać, że wprawdzie pojęcie rażącego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, ale zgodnie z poglądem prezentowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych rażące naruszenie przepisów prawa to naruszenie normy prawnej w sposób nie budzący wątpliwości (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2590/20, czy z 25 września 2020 r., sygn. akt I OSK 545/20 i II OSK 1176/20). Skoro zatem art. 155 kpa dotyczy zmiany bądź uchylenia decyzji ostatecznej, to zastosowanie go do decyzji nieostatecznej w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowi rażące naruszenie przepisu prawa. Okoliczności zastosowania art. 155 kpa jako wynikające wprost z treści tego przepisu nie wymagają dodatkowych zabiegów interpretacyjnych. Ich spełnienie nie może zatem budzić jakichkolwiek wątpliwości. Zatem zastosowanie przepisu, którego przesłanki stosowania w sposób oczywisty nie zostały spełnione, może zostać zakwalifikowane wyłącznie jako jego rażące naruszenie. Jednocześnie odnosząc się do stanowiska skarżącej wyrażonego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, zgodnie z którym wskazanie w decyzji błędnej podstawy prawnej, w sytuacji, gdy istnieje przepis, na podstawie którego mogłaby zostać wydana decyzja o identycznej treści, nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, należy wskazać, że stanowisko to jest błędne. Opiera się ono bowiem na stwierdzeniu, że decyzja z [...] lutego 1994 r. jako decyzja odmawiająca stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości i własności budynków położonych na tej nieruchomości nie prowadziła do nabycia prawa, w związku z czym podstawą jej zmiany bądź uchylenia mógł być nie art. 155 kpa, ale art. 154 tej ustawy. W tym miejscu należy zauważyć, że zarówno art. 154 i art. 155 kpa dotyczą zmiany bądź uchylenia decyzji ostatecznych, zatem w warunkach rozpoznawanej sprawy również decyzja zmieniająca bądź uchylająca nieostateczną decyzję z [...] lutego 1994 r. wydana na podstawie art. 154 kpa musiałaby zostać uznana za wydaną z rażącym naruszeniem prawa. Mając powyższe na uwadze, wobec niewykazania zasadności zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842).