I SAB/Wa 242/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Magdalena Durzyńska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. F. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość [...] 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ulicy [...] róg [...], oznaczoną hip. nr [...] - w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Prezydent [...] dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz T. F. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 5 września 2016 r. T. F. (dalej jako: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] (dalej jako: organ/Prezydent) w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] róg [...], oznaczoną hip. nr [...]. W ww. skardze skarżący wniósł o zobowiązanie Prezydenta do załatwienia przedmiotowej sprawy w terminie 14 dni od daty doręczenie odpisu wyroku, stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że przed Prezydentem prowadzone jest z wniosku spadkobierców dawnych właścicieli postępowanie o przyznanie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość na podstawie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.) dalej jako: "ugn", zgodnie z którym jedną z przesłanek badanych w postępowaniu odszkodowawczym w sprawie ww. nieruchomości jest określenie dokładnej daty pozbawienia poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego faktycznej możliwości władania działką. Organ podał, że w postępowaniu o odszkodowanie konieczne jest ustalenie kiedy przedmiotowa nieruchomość została przejęta pod inwestycje i czy spełnia przesłanki wynikające z przepisu art. 215 ust. 2 ugn. Organ poinformował również, że z dniem [...] grudnia 2016 r. zarządzeniem Prezydenta [...] nr [...] wprowadzona została procedura postępowania w Biurze Spraw Dekretowych w zakresie rozpatrywania wniosków w trybie art. 215 ugn. W związku z wprowadzeniem nowej procedury straciło moc zarządzenie Prezydenta [...] z dnia [...] września 2016 r., nr [...] w sprawie wprowadzenia procedury postępowania w Wydziale Spraw Dekretowych i Związków Wyznaniowych Biura Prawnego w zakresie rozpatrywania wniosków w trybie art. 215 ugn. Prezydent dodał, że po zgromadzeniu całości wymaganej dokumentacji i sprawdzeniu, czy w sprawie nie występują okoliczności uniemożliwiające wydanie decyzji, będą podjęte czynności ustalające, czy istnieją środki na pokrycie odszkodowań. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej jako: "ppsa", sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Skargę na bezczynność organu administracji dopuszczają przepisy ustawy ppsa. Art. 3 § 2 pkt 8 ppsa stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, które powinno być zakończone decyzją administracyjną. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 ppsa). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, jak np. zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 ppsa). Takie sformułowanie przepisu art. 52 ppsa stawia zażalenie (wezwanie do usunięcia naruszenia prawa) na równi z takimi środkami zaskarżenia jak odwołanie i wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zgodnie z art. 37 § 1 kpa na niezałatwienie sprawy w terminie lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania lub niezałatwienie sprawy w terminie jest dopuszczalne wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 kpa. Uprzednie złożenie przez skarżącego zażalenia do Wojewody [...] wyczerpuje wymogi ustawowe warunkujące wniesienie przedmiotowej skargi. Trzeba wskazać, że pojęcia "bezczynność" jak i "przewlekłość" nie zostały zdefiniowane ustawowo. Obecnie pojęcie bezczynności ograniczyć należy przede wszystkim do niewydania w terminie decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r. II OSK 1031/12). Przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy natomiast rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, Państwo i Prawo 2011/6 str. 33; M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, str. 289-290; A. Kabat, B. Dauter, B. Gruszczyński, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2013, str. 51, a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2013 r. I OSK 2704/13 niepubl.). Stosownie do art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub faktów i dowodów powszechnie znanych albo znanych z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 kpa). Natomiast zgodnie z art. 35 § 3 kpa załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku nie załatwia w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2114/13). Bezczynność ma miejsce zarówno wówczas, gdy w określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, jak i wtedy gdy prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana okolicznościami zawinionymi przez organ. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania bądź zaniechania w toku rozpoznania sprawy mają natomiast znaczenie przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a ppsa. Orzekając o bezczynności organu trzeba zwrócić uwagę, że niezałatwienie sprawy w terminie narusza zasadę sformułowaną w art. 6 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Odnosi się to również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw (art. 35 kpa). Niewątpliwie też, obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki zawarty w art. 35 § 1 kpa, czy gdy chodzi o sprawy skomplikowane - w art. 35 § 3 kpa, pozostaje w bezpośrednim związku z ogólnymi zasadami prawa administracyjnego, w tym zasadą praworządności - art. 7 kpa oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów - art. 8 kpa. W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z akt sprawy, wniosek o przyznanie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość nie został dotychczas rozpoznany, a więc skarga zasługuje na uwzględnienie. Taki stan rzeczy prowadzi do wniosku, iż organ dopuścił się bezczynności. Zgodnie z art. 149 § 1 i 1a ppsa Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na podstawie tego przepisu Sąd zobowiązał organ do rozstrzygnięcia wniosku o odszkodowanie w terminie 3 miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Termin ten w ocenie Sądu, jest wystarczający do załatwienia sprawy, odpowiada ponadto terminom przewidzianym w kodeksie postępowania administracyjnego. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa. Z akt sprawy wynika bowiem, że przedmiotowy wniosek wpłynął do Prezydenta w dniu [...] listopada 2000 r. Wynika również, że w pierwszej kolejności Prezydent prowadził postępowanie w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 1949 r. złożonego przez M. i J. C. małż. K. o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu położonego w W. przy ul. [...], hip nr [...]. Wskazać należy, że dopiero odmowa uwzględnienia wniosku o ustanowienie użytkowania wieczystego lub umorzenie postępowania administracyjnego w tej kwestii daje podstawę do rozstrzygnięcia sprawy odszkodowania. Po rozpatrzeniu ww. wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu Prezydent wydał trzy decyzje: 1) z dnia [...] października 2013 r., nr [...] odmawiającą J. P., T. F., K. F., M. K., J. K., J. K., R. Z., G. T. ustanowienia prawa użytkowanie wieczystego gruntu pochodzącego z dawnej nieruchomości hip.nr [...] stanowiącego aktualnie cześć działek nr [...],[...],[...] z obrębu [...], stanowiących drogę publiczną – ul. [...]. SKO w [...] po rozpoznaniu odwołania stron decyzją z dnia [...] października 2014 r. utrzymało w mocy ww. decyzję Prezydenta [...], a WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 2 marca 2015 r.I SA/Wa 3434/14 oddalił skargę. b) z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] ustanawiającą za czynszem symbolicznym na rzecz M. M. prawo użytkowania wieczystego do niezabudowanego gruntu o pow. [...] m2 opisanego jako działka nr [...] z obrębu [...] położonego w W. przy ul. [...]; c) z dnia [...] września 2015 r., nr [...] odmawiającą J. P., T. F., K. F., M. K., J. K., R. K., A. J., H. K., R. Z., G. T. ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu pochodzącego z dawnej nieruchomości hip.nr [...] stanowiącego aktualnie cześć działek nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2, stanowiącą drogę publiczną – ul. [...] ; Dopiero wydanie tych decyzji dawało podstawę do rozstrzygnięcia sprawy odszkodowania, a zatem, od tego momentu należy liczyć bieg terminu do załatwienia wniosku o przyznanie odszkodowania. Tymczasem pomimo upływu dwudziestu miesięcy od wydania ostatniej z wyżej wymienionych decyzji Prezydenta z dnia [...] września 2015 r. nie zakończył postępowania zainicjowanego tym wnioskiem i nie wydał decyzji odszkodowawczej. W ocenie Sądu, takie postępowanie organu rażąco narusza zasadą szybkości postępowania (art. 12 kpa), przepisy określające terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym (art. 35 § 1-3 kpa), jak również zawarte w art. 7 i art. 8 kpa zasady stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli, a także prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Jednocześnie biorąc pod uwagę okoliczności związane z brakiem możliwości rozstrzygnięcia wniosku o przyznanie odszkodowania ze względu na toczące się postępowanie o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości, a także charakter sprawy oraz znaną Sądowi z urzędu ilość spraw z zakresu odszkodowań za tzw. nieruchomości dekretowe, Sąd odstąpił od wymierzenia organowi grzywny. Z powyższych względów, w pkt 1 i 2 sentencji wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1 i § 1a ppsa, w pkt 3 - na podstawie art. 151 w zw. z art. 149 § 2 ppsa. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.) (100 zł tytułem wpisu od skargi, 480 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego). Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 P.p.s.a.