I OSK 2488/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek del. WSA Jolanta Górska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 5 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2017 r. sygn. akt I SAB/Wa 87/17 w sprawie ze skargi P. B. i P. B. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji 1) uchyla zaskarżony wyrok i umarza postępowanie w sprawie; 2) zasądza solidarnie od P. B. i P. B. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 czerwca 2017 r., sygn. akt I SAB/Wa 87/17: 1. stwierdził, że bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] kwietnia 2010 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1962 r., nr [...], nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. umorzył postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do rozpoznania wniosku; 3. oddalił skargę w pozostałej części; 4. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących P. B. i P. B. solidarnie kwotę 580 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Pismem z dnia [...] grudnia 2016 r. P. B. i P. B. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargą na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie rozpoznania ich wniosku z dnia [...] kwietnia 2010 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1962 r., nr [...]. W skardze skarżący zarzucili organowi naruszenie art. 36 § 1 w zw. z art. 35 § 1 i 3 w zw. z art. 12 k.p.a., polegające na braku podejmowania działań bezpośrednio zmierzających do wydania rozstrzygnięcia w sprawie rozpoznania ich wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Skarżący wnieśli przy tym o: 1) wyznaczenie Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...] maksymalnie miesięcznego terminu do wydania decyzji rozstrzygającej przedmiotowy wniosek; 2) przyznanie od organu na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej w wysokości 2000 zł; 3) zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, przedstawiając dotychczasowy tok postępowania i wskazując na jego szczególnie skomplikowany charakter oraz wielość stron tego postępowania. Kolegium wskazało jednocześnie, że postępowanie zakończyło się wydaniem decyzji w dniu [...] stycznia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 5 czerwca 2017 r., sygn. akt I SAB/Wa 87/17, orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 1a i art. 161 § 1 pkt 3 (pkt 1 i 2 wyroku) oraz na podstawie art. 151 w zw. z art. 149 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (pkt 3 wyroku). Uzasadniając przywołany wyżej wyrok z dnia 5 czerwca 2017 r., sygn. akt I SAB/Wa 87/17, Sąd wskazał, że instytucja skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ ma na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, kontrola sądu zmierza zaś do sprawdzenia, czy istotnie organ administracji publicznej pozostawał w stanie bezczynności lub prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Oceniając powyższe okoliczności, sąd bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania. Wydanie przez organ decyzji w sprawie, czy też wydanie innego rozstrzygnięcia wstrzymującego bieg postępowania, w którym złożono skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, wyłącza możliwość uwzględnienia tej skargi nawet wówczas, gdy decyzja lub inne rozstrzygnięcie podjęte zostały z naruszeniem terminu przewidzianego do ich wydania. Następnie, Sąd zauważył, że w niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...], stwierdziło nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1962 r., nr [...], w części dotyczącej nieruchomości stanowiących własność [...], tj. wchodzących w skład działek ewidencyjnych nr [...] i [...] z obr. [...]. Z uwagi na powyższe, jak wskazał Sąd, skoro w dacie wyrokowania, postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało zakończone, to brak było podstaw do zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Dalej, Sąd wskazał, że uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego jednocześnie rozstrzyga się o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo nie miały takiego charakteru. Sąd wyjaśnił, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Sąd stwierdził, że sytuacja taka nie zaszła w przedmiotowej sprawie a tym samym zaistniała bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Organ podejmował bowiem intensywne działania w celu zgromadzenia całości materiału dowodowego oraz ustalenia wszystkich osób mających przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Ponadto, od [...] czerwca 2012 r. do [...] września 2016 r. postępowanie w sprawie było zawieszone, a zgodnie z art. 103 k.p.a. zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie. Co więcej, postępowania dotyczące nieruchomości objętych tzw. dekretem warszawskim należą do spraw skomplikowanych, z uwagi na swój historyczny charakter i złożoną sytuację prawną gruntów [...], a ustalenie stron i stanu prawnego nieruchomości jest czasochłonne – co miało miejsce w niniejszej sprawie. Przy czym, jak zauważył Sąd, organ poinformował strony postępowania o przyczynach niezałatwienia sprawy oraz o dodatkowym terminie rozpatrzenia opisanego wniosku a więc dopełnił obowiązku wynikającego z art. 36 § 1 k.p.a. Sąd stwierdził także, że nie znalazł uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżących o przyznanie od organu na ich rzecz sumy pieniężnej i w tym zakresie skargę oddalił. Przyznanie od organu sumy pieniężnej, na podstawie art. 149 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi bowiem, jak wskazał Sąd, dodatkowy środek o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, to jest wówczas, gdy brak jest obiektywnie weryfikowalnych okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. Taka zaś sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. O kosztach postępowania w powyższym wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 205 § 2 w zw. z art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. Zaskarżonemu wyrokowi Kolegium postawiło, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzut naruszenia: - art. 149 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 12 i art. 35 § 3 i 5 k.p.a., poprzez błędne stwierdzenie bezczynności Kolegium w załatwieniu sprawy, podczas gdy sprawa została załatwiona w terminie określonym w art. 35 § 3 w zw. z art. 35 § 5 k.p.a.; - art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez zaniechanie wskazania w uzasadnieniu wyroku, w jakim okresie zdaniem Sądu Kolegium miało pozostawać w bezczynności w załatwieniu sprawy oraz w jaki sposób Sąd obliczył termin załatwienia przedmiotowej sprawy. Z uwagi na powyższe Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na bezczynność w całości oraz o zasądzenie od strony skarżącej na rzecz Kolegium zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wnieśli o jej oddalenie oraz o zasądzenie od Kolegium na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych prawem, w tym również na podstawie art. 208 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarżący podkreślili, że pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. cofnęli skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], jednakże z uwagi na rozpoznanie skargi przez Sąd I instancji na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] czerwca 2017 r., cofnięcie nie odniosło pożądanego rezultatu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zawiera ona usprawiedliwione podstawy. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zgodnie zaś z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny (zob. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 16/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., gdy brak jest jednego z ustawowych wymogów, wskazanych w tym przepisie, jak też gdy jest ono sporządzone w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (zob. wyrok NSA z dnia 19 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 794/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie kontrolowanego wyroku Sądu I instancji nie realizuje wymagań określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. a przedstawione w nim motywy zaskarżonego wyroku nie umożliwiają podjęcia kontroli instancyjnej. Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] pozostawało w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżących z dnia [...] kwietnia 2010 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1962 r., nr [...]. Stwierdzenia tego Sąd jednakże nie uzasadnił ani w odwołaniu do przepisów prawa ani w odwołaniu do okoliczności faktycznych sprawy. Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji nie można wywnioskować więc na jakiej podstawie Sąd uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] pozostawało w sprawie bezczynne i w jakim zakresie. Zauważyć w tym miejscu należy, że z bezczynnością organu mamy do czynienia jeśli nie załatwił on sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych i nie dopełnił obowiązku sygnalizacyjnego, jak i wówczas, gdy dopełnił obowiązku sygnalizacyjnego oraz wyznaczył dodatkowy termin załatwienia sprawy, ale nie załatwił sprawy w tym terminie, czy też nie załatwił sprawy w terminie wyznaczonym przez organ wyższego stopnia w trybie art. 37 k.p.a. Upływ ustawowego bądź wyznaczonego przez organ terminu oznacza powstanie stanu bezczynności organu prowadzącego postępowanie. Stan ten może powstać zarówno wskutek niepodjęcia jakichkolwiek działań przez organ, jak i również wówczas, gdy były w postępowaniu podejmowane przez organ czynności (zob. H. Knysiak – Molczyk (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Opublikowany WK 2015). Sąd I instancji rozważań w powyższym zakresie nie przedstawił a wymóg ten wynika również z treści art. 149 § 1 p.p.s.a., który uprawnia do stwierdzenia bezczynności organu dopiero po uwzględnieniu skargi na bezczynność. Ponadto, w podstawie prawnej wydanego wyroku Sąd nie powołał żadnego punktu przepisu art. 149 § 1 p.p.s.a. (powołany przez Sąd § 1 pkt 1a nie istnieje), który stanowi podstawę orzekania w przypadku stwierdzenia bezczynności organu i zgodnie z którym Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Nie przedstawiając w zaskarżonym wyroku uzasadnienia stwierdzonej bezczynności Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], Sąd stwierdził jednocześnie, że bezczynność organu w załatwieniu wniosku skarżących nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie zaś z art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę, jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przepis § 1a p.p.s.a. obejmuje przy tym wszystkie formy uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, także formę określoną w art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., a więc gdy orzeczenie sądu ograniczy się do stwierdzenia, że miała miejsce bezczynność lub przewlekłość postępowania. Dopiero więc prawidłowe i uzasadnione stwierdzenie bezczynności organu uprawnia Sąd do orzekania na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. a zatem, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa czy też nie. Z uwagi na to, że Sąd I instancji nie uzasadnił stwierdzonej bezczynności organu niemożliwa stała się ocena w zakresie prawidłowości stwierdzenia przez Sąd I instancji, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Powyższe, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego świadczy o naruszeniu przez Sąd I instancji dyspozycji art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu uniemożliwiającym kontrolę instancyjną wydanego w sprawie wyroku a wyrok Sądu I instancji zasługuje na uchylenie. W konsekwencji, przechodząc do rozpoznania skargi P. B. i P. B. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w sprawie ich wniosku z dnia [...] kwietnia 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił, że pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. skarżący cofnęli wniesioną w niniejszej sprawie, z uwagi na wystąpienie z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje w tym miejscu, że co do zasady, za niedopuszczalne należy uznać cofnięcie skargi po ogłoszeniu wyroku (podpisaniu sentencji wyroku wydanego na posiedzeniu niejawnym) przez wojewódzki sąd administracyjny (por.: red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, System Prawa Administracyjnego, t. 10, wyd. 2016 r., s. 327). Z tą chwilą bowiem sąd jest związany wydanym wyrokiem i nie może go zmienić ani uchylić (art. 144 p.p.s.a.). Jednakże, za dopuszczalne należy uznać cofnięcie skargi po uchyleniu wyroku sądu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania (zob. B. Dauter, Skarga, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka–Medek, Prawo o postępowaniu, 2009 r., str. 196). Tym samym, również za dopuszczalne należy uznać rozpoznanie cofnięcia skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, który uchylił wyrok sądu I instancji i na podstawie art. 188 p.p.s.a. rozpoznaje skargę. Będąc zatem uprawniony do uwzględnienia złożonego przez skarżących oświadczenia woli o cofnięciu skargi, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził jego skuteczność. Przepis art. 60 p.p.s.a. stanowi bowiem, że skarżący może cofnąć skargę. Cofnięcie skargi wiąże sąd. Jednakże sąd uzna cofnięcie skargi za niedopuszczalne jeżeli zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności. W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego cofnięcie skargi przez skarżący nie zmierza do obejścia prawa oraz nie spowoduje utrzymania w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności. Z wyżej przytoczonych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, działając na podstawie art. 188 i art. 193 w zw. z art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł zaś na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.