II GSK 1063/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Grzegorz Panek (spr.) Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Powiatu Słubickiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 19 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Go 956/16 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. w M. na uchwałę Rady Powiatu Słubickiego z dnia 17 grudnia 2013 r., nr XXXIX/221/13 w przedmiocie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg powiatowych 1. uchyla pkt I zaskarżonego wyroku w części dotyczącej stwierdzenia nieważności § 3 ust. 1 pkt 1, 2 zaskarżonej uchwały i w tym zakresie skargę oddala, 2. zasądza od A. sp. z o.o. w M. na rzecz Rady Powiatu Słubickiego 390 (trzysta dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 19 stycznia 2017 r. o sygn. akt II SA/Go 956/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim (dalej WSA) po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. spółki z o.o. w M. (określanej dalej zamiennie jako spółka) na uchwałę Rady Powiatu Słubickiego z dnia 17 grudnia 2013 r. nr XXXIX/221/13 w sprawie ustalenia wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg powiatowych stwierdził nieważność § 3 ust.1 pkt 1, 2, 4 zaskarżonej uchwały. Wskazany wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Uchwałą z dnia 17 grudnia 2013 r. nr XXXIX/221/2013 Rada Powiatu Słubickiego ustaliła wysokość opłat za zajęcie pasa drogowego dla dróg znajdujących się w zarządzie Powiatu Słubickiego. Jako podstawę prawną podjętej uchwały wskazano art. 40 ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm., dalej: u.d.p.). W § 1 uchwały stwierdzono, że ustala ona stawki opłat pobieranych przez Zarząd Dróg Powiatowych w Słubicach za zajęcie pasa dróg powiatowych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, dotyczące: prowadzenia robót w pasie drogowym (pkt 1), umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (pkt 2), umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (pkt 3), zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wskazane w pkt 1-3 (pkt 4). W § 2 uchwały za zajęcie 1 m2 powierzchni pasa drogowego o którym mowa w § 1 pkt 1 i 4, ustalono stawki opłat za każdy dzień zajęcia: chodnika, pobocza, placów, zatok autobusowych, ścieżek rowerowych, ciągów pieszych oraz pasów dzielących w wysokości 3 zł (pkt 1), przy zajęciu jezdni do 20% szerokości - 4 zł (pkt 2), przy zajęciu jezdni powyżej 20% do 50 % szerokości 6 zł (pkt 3), przy zajęciu jezdni powyżej 50% szerokości do całkowitego zajęcia jezdni - 9 zł (pkt 4), pozostałych elementów pasa drogowego - 3 zł (pkt 5). Natomiast w § 3 ust. 1 za zajęcie pasa drogowego, o którym mowa w § 1 pkt 2 tj. za umieszczanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego ustalono roczne stawki opłat za zajęcie 1 m2 powierzchni pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy umieszczonego urządzenia: poza obszarem zabudowanym - 20 zł (pkt 1), w obszarze zabudowanym - 40 zł (pkt 2), na drogowym obiekcie inżynieryjnym - 160 zł (pkt 3), przy umieszczaniu urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych wprowadzono stawki opłat w wysokości 50% określonych w pkt 1 i 2 (pkt 4). Zgodnie z postanowieniami § 3 ust. 2 roczne stawki opłat w wysokości określonej w ust. 1 obejmują pełen rok kalendarzowy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym urządzeniu inżynieryjnym, a zgodnie z § 3 ust. 3 za niepełny rok kalendarzowy wysokość rocznych stawek opłat obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzeń w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynieryjnym. A. sp. z o.o. z siedzibą w M. wezwała Radę Powiatu w Słubicach do usunięcia naruszenia prawa. W dniu 30 września 2014 r. Rada Powiatu Słubickiego podjęła uchwałę, w której odmówiono uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa w uchwale Rady Powiatu Słubickiego nr XXXIX/221/13 z dnia 17 grudnia 2013 r. Wobec powyższego spółka skierowała skargę do WSA w Gorzowie Wielkopolskim wnosząc o stwierdzenie nieważności § 3 ust. 1 pkt 1, § 3 ust. 1 pkt 2 oraz § 3 pkt 4 uchwały z dnia 17 grudnia 2013 r., podnosząc zarzut naruszenia art. 40 ust. 8 oraz art. 40 ust. 5 u.d.p. i domagając się zmiany (stwierdzenia nieważności) wskazanych przepisów, wskazując na traktowanie opłaty jako podatku poprzez pominięcie ekwiwalentności jako konstytutywnego elementu opłaty oraz na nieuzasadnione uprzywilejowanie przedsiębiorców posiadających w pasie drogowym urządzenia wodociągowe i kanalizacyjne. W ocenie spółki Rada Powiatu Słubickiego bezpodstawnie w treści § 3 ust.1 pkt 4 ustaliła stawki preferencyjne w wysokości 50% stawek określonych w tej samej uchwale w § 3 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 za zajęcie pasa drogowego przy umieszczaniu urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. Wyrokiem z dnia 30 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Go 816/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. oddalił skargę na ww. uchwałę. Następnie A. sp. z o.o., reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA, Sąd II instancji) domagając się alternatywnie uchylenia skarżonych postanowień ww. uchwały względnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Sąd II instancji wyrokiem z 13 września 2016 r. sygn. akt II GSK 649/15 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wlkp. W uzasadnieniu wyroku odniósł się do zarzutów naruszenia prawa materialnego tj. art. 40 ust. 8 u.d.p. poprzez nieprawidłowe zinterpretowanie pojęcia opłaty występujące we wskazanym przepisie a następnie art. 40 ust. 9 pkt 5 u.d.p. w związku z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP z dni 2 kwietnia 1997 r. oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej poprzez przyjęcie, że wskazane przepisy umożliwiają różne traktowanie przedsiębiorców w zależności od przeznaczenia rurociągów umieszczonych w pasie drogowym. NSA zwrócił uwagę, że bezspornym w sprawie jest fakt nieprzekroczenia wartości podanych w art. 40 ust. 8 u.d.p. jako górne granice stawek, co oznacza, że samo podwyższenie opłat, mieszczące się w tych granicach, nie może być uznane za wadliwą interpretację powołanego przepisu. Zdaniem Sądu II instancji, nie można było podzielić zaaprobowanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim poglądu o dopuszczalności różnicowania stawek opłat, z powołaniem się na art. 40 ust. 9 pkt 5 u.d.p., za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń technicznych o podobnym charakterze, które wykazują podobieństwo konstrukcyjne, realizując przy tym zbliżone zadania. W tego rodzaju sytuacjach brak jest podstaw prawnych do wprowadzenia zróżnicowanych stawek opłat za zajęcie przez te urządzenia pasa drogowego (w związku z budową sieci lub umieszczeniem ich w pasie). NSA podkreślił, że powyższy przepis wprowadził możliwość zróżnicowania wysokości stawek, jednak wyłącznie przy zastosowaniu kryteriów w nim zawartych, lecz jednak nie w zależności od celów, których zaspokajaniu służą urządzenia umieszczone w pasie drogowym. Wskazany przepis odwołuje się jedynie do rodzaju urządzenia lub rodzaju zajęcia. Z jego treści nie wynika zatem możliwość zastosowania kryterium podmiotowego (w zależności, kto urządzenie umieszcza), przedmiotowego, odnoszącego się do funkcji, rodzaju substancji przemieszczanej danym przewodem, czy też okresu umieszczania urządzenia w pasie drogowym. W konsekwencji Sąd II instancji stwierdził, że opłaty za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń technicznych o podobnym charakterze nie powinny być różne, ponieważ poza podobieństwem konstrukcyjnym (rodzajowym) pełnią one identyczne cele, a mianowicie służą zaspokajaniu potrzeb publicznych (art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym). Sąd wskazał, że, o ile możliwość różnicowania stawek opłat na podstawie art. 40 ust. 8 i 9 u.d.p. nie jest co do zasady kwestionowane w orzecznictwie to podkreślenia wymaga, że różnicowanie różnicowania stawek opłat na podstawie art. 40 ust. 8 i 9 u.d.p. to może się wyłącznie opierać na kryterium rodzaju urządzenia, które nie zawiera dodatkowych elementów preferujących, dyskryminujących czy naruszających zasadę równości uczestników obrotu gospodarczego. Za nieuprawnione należy uznać przyjęcie zróżnicowanej wysokości stawek w odniesieniu do urządzeń tego samego rodzaju, a tym bardziej w zależności od podmiotu zarządzającego, czy właściciela urządzeń tego samego rodzaju. Sąd I instancji ponowne rozpoznając sprawę, wyrokiem z dnia 19 stycznia 2017 r. o sygn. akt II SA/Go 956/16 stwierdził nieważność § 3 ust. 1 pkt 1,2,4 zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd ten wskazał, że będąc związany wykładnią przedstawioną w wyroku NSA z 13 września 2016 r., uznał, że nie istnieją dostatecznie racjonalne podstawy różnicowania obciążenia z tytułu opłat za zajęcie pasa drogowego wyłącznie z uwagi na fakt wykorzystywania urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych i gazowych do odmiennych celów gospodarczych. Zdaniem Sądu nadmierna koncentracja na rzeczywistym celu gospodarczym, do którego urządzenia te służą, prowadzi do niedopuszczalnego i mającego charakter dyskryminacyjny, zróżnicowania opłat wobec konkretnych przedsiębiorców, oferujących dostawę poszczególnych mediów, takich, jak gaz lub woda, czy też oferujących na danym terenie usługi - odprowadzania ścieków, telekomunikacyjne itp., pomimo jednorodnego charakteru urządzeń, które je przewodzą. Sąd stwierdził, że kwestionowane unormowania zastosowane w zaskarżonej uchwale wykraczają poza ustawową delegację zawartą w art. 40 ust. 8 u.d.p. i tym samym należy je uznać za niedopuszczalne. Stanowi to bowiem istotne naruszenie przepisów, powodujące konieczność stwierdzenia ich nieważności. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 19 stycznia 2017 r. wniosła Rada Powiatu Słubickiego domagając się uchylenia wyroku w zaskarżonej części i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wlkp. Ponadto wniosła o zasądzenie na rzecz Powiatu Słubickiego od strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi w części dotyczącej stwierdzenia nieważności uchwały w jej § 3 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 zarzucono: 1. obrazę przepisów postępowania określonych w art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2016 r. poz. 718, dalej w skrócie: p.p.s.a.) i art. 190 p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. poprzez: a) brak uzasadnienia w pisemnych motywach skarżonego wyroku podstaw uznania i stwierdzenia nieważności uchwały nr XXXIX/221/13 Rady Powiatu Słubickiego z dnia 17 grudnia 2013 r. w zakresie dotyczącym postanowień zawartych w § 3 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 tej uchwały; b) naruszenie zasady związania wykładnią przepisu prawa materialnego dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 września 2016 r. sygn. akt II GSK 649/115 poprzedzającym wydanie skarżonego wyroku w zakresie objętym treścią art. 40 ust. 8 u.d.p. stanowiącym upoważnienie Rady Powiatu do ustalenia (zmiany) stawek opłat za zajęcie pasa drogowego; 2. obrazę przepisu prawa materialnego określonego w art. 40 ust. 8 u.d.p. przez dorozumiane, wobec braku w tym zakresie pisemnego uzasadnienia wyroku, uznanie przez Sąd nieważności postanowień ww. uchwały w części jej postanowień zawartych w § 3 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 jako będącej następstwem nieuzasadnionego i nadmiernego podwyższenia stawek opłat mimo, że podwyższenie takich opłat wynika z upoważnienia ustawowego i mieści się w granicach ich wysokości określonych w u.d.p. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 września 2016 r. sygn. akt II GSK 649/15 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 30 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Go 816/14 którym to wyrokiem Sąd ten oddalił skargę na uchwałę z dnia 17 grudnia 2013 r. nr XXXIX/221/13. Jak wskazał Sąd I instancji w uzasadnieniu obecnie zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swojego wyroku wyartykułował jednoznaczny pogląd, że przepis art. 40 ust. 9 pkt 5 u.d.p. wprowadził możliwość zróżnicowania wysokości stawek, jednak wyłącznie przy zastosowaniu kryteriów w nim zawartych, lecz jednak - co wymaga podkreślenia - nie w zależności od celów, których zaspokajaniu służą urządzenia umieszczone w pasie drogowym. Wskazany przepis odwołuje się jedynie do rodzaju urządzenia lub rodzaju zajęcia. Z jego treści nie wynika zatem możliwość zastosowania kryterium podmiotowego (w zależności, kto urządzenie umieszcza), przedmiotowego, odnoszącego się do funkcji, rodzaju substancji przemieszczanej danym przewodem, czy też okresu umieszczania urządzenia w pasie drogowym. Przeciwnie - taka interpretacja byłaby w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalna w świetle zasady równego traktowania podmiotów i wiążącym się z tą zasadą zakazem dyskryminacji (art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP). W tej sytuacji, Sąd I instancji ponowne rozpoznając sprawę, będąc związany wykładnią przedstawioną w wyroku NSA z 13 września 2016 r., uznał, że nie istnieją dostatecznie racjonalne podstawy różnicowania obciążenia z tytułu opłat za zajęcie pasa drogowego wyłącznie z uwagi na fakt wykorzystywania urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych i gazowych do odmiennych celów gospodarczych. Zdaniem Sądu nadmierna koncentracja na rzeczywistym celu gospodarczym, do którego urządzenia te służą, prowadzi do niedopuszczalnego i mającego charakter dyskryminacyjny, zróżnicowania opłat wobec konkretnych przedsiębiorców, oferujących dostawę poszczególnych mediów, takich, jak gaz lub woda, czy też oferujących na danym terenie usługi - odprowadzania ścieków, telekomunikacyjne i tp., pomimo jednorodnego charakteru urządzeń, które je przewodzą. Sąd I instancji w swoich rozważaniach pominął jednak tę okoliczność, że w przywołanym wyroku NSA zajął także jednoznaczne stanowisko odnośnie samej wysokości opłat. Mianowicie Sąd ten uznał, że fakt nie przekroczenia wartości podanych w art. 40 ust. 8 u.d.p. jako górne granice stawek, oznacza, że samo podwyższenie opłat, mieszczące się w tych granicach, nie może być uznane za wadliwą interpretację przywołanego przepisu ustawy. Ta okoliczność nie została uwzględniona przez Sąd I instancji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy. Co oznacza, że stwierdzenie przez Sąd I instancji nieważności § 3 ust. 1 pkt 1, 2 (ustalającego wysokość opłat za zajęcie pasa drogowego) było nieuzasadnione. W tym stanie rzeczy skargę kasacyjną należało uwzględnić i orzec o uchyleniu pkt I zaskarżonego wyroku w części dotyczącej stwierdzenia nieważności § 3 ust. 1 pkt 1, 2 zaskarżonej uchwały i w tym zakresie skargę oddalić. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie przepisu art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust.1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.) zasądzając od spółki na rzecz organu uiszczony wpis od skargi kasacyjnej w wysokości - 150 zł i wynagrodzenie adwokata - 240 zł.