I OSK 649/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge- Lissowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 12 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Ke 931/15 w sprawie ze skargi J.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] września 2015 r., nr [...] w przedmiocie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 12 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Ke 931/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] września 2015 r., znak [...], w przedmiocie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej. Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], Prezydent Miasta Skarżysko-Kamienna ustalił opłatę za pobyt S. P. w Domu Pomocy Społecznej w K., na kwotę 2 919,79 zł oraz zobowiązał jego syna – J. P. do wnoszenia opłaty w wysokości 200 zł miesięcznie oraz 40,02 zł za pierwszy, niepełny miesiąc pobytu. W uzasadnieniu organ wskazał, że S. P. pokrywa 70% kosztów swojego pobytu – 1 512,43 zł miesięcznie, zaś gmina zastępczo 1 407,36 zł miesięcznie, a z przeprowadzanego [...] maja 2015 r. wywiadu środowiskowego wynika, że dochody J. P. oraz jego żony wynoszą 2 943,18 zł miesięcznie i zgodnie z art. 8 ust. 1 oraz art. 61 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej może on dopłacać do pobytu ojca 200 zł miesięcznie. Odwołanie od ww. decyzji Prezydenta Miasta Skarżysko-Kamienna wniósł J. P., domagając się uchylenia pkt 2 tego rozstrzygnięcia i zarzucając organowi I instancji naruszenie zasad postępowania dowodowego oraz art. 64 pkt 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej. W uzasadnieniu wskazał na pominięcie przez organ I instancji znanego organowi faktu, że jego żona Z. P. jest od lat niepełnosprawna i trwale całkowicie niezdolna do pracy, co spełnia kryterium zwalniające od obowiązku wnoszenia opłaty. Podkreślił, że uiszczanie jakiejkolwiek opłaty znacznie ograniczy możliwości egzystencji jego rodziny. Decyzją z dnia [...] września 2015 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, uchyliło ww. decyzję i ustaliło opłatę w wysokości 103,59 zł miesięcznie. W ocenie Kolegium organ I instancji nieprawidłowo wyliczył dochód na osobę w rodzinie, gdyż wykraczający poza kryterium dochodowe na osobę w rodzinie wynosi 103,59 zł, a nie 207,18 zł. Ustosunkowując się do wniosku o zwolnienie z ustalonej opłaty z uwagi na trudną sytuację zdrowotną i materialną rodziny, Kolegium wskazało na konieczność złożenia w tym zakresie nowego wniosku. W skardze J. P. podniósł, że art. 64 ustawy o pomocy nie daje podstaw do stwierdzenia, że musi się toczyć odrębne postępowanie w zakresie zwolnienia z opłaty, zaś organ I instancji powinien, po ustaleniu wysokości opłaty, określić, czy złożony wniosek akceptuje i w związku z tym zwalnia go (bądź nie) z ponoszenia ustalonej opłaty. Na rozprawie sądowej w dniu [...] listopada 2015 r. pełnomocnik skarżącego, precyzując zarzuty skargi, podniósł zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. poprzez niezawiadomienie strony i pozbawienie jej prawa ustosunkowania się do zebranego materiału dowodowego. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wskazał: W realiach rozpoznawanej sprawy Kolegium prawidłowo stwierdziło, że organ I instancji niezasadnie ustalił opłatę w wysokości różnicy pomiędzy dochodem rodziny a 300% kryterium dochodowego rodziny. Jak wynika z materiału dowodnego zebranego w aktach sprawy dochód małżonków P. jest dochodem z tytułu wynajmu lokalu w wysokości 1 800 zł miesięcznie oraz z tytułu pobieranej z KRUS renty inwalidzkiej wraz zasiłkiem pielęgnacyjnym w łącznej wysokości 1 143,18 zł, zatem łączny miesięczny dochód rodziny skarżącego w maju 2015 r. wynosił 2 943,18 zł, zaś dochód miesięczny na osobę w rodzinie wynosi odpowiednio 1 471,59 zł, a 300% kryterium dochodowego stanowi kwotę 1 368,00 zł (456,00 zł x 3), zasadnie Kolegium stwierdziło, że dochód na osobę w rodzinie wykraczający poza kryterium dochodowe na osobę wynosi 103,59 zł (1 471,59 zł – 1 368,00 zł) i uznało, że sytuacja dochodowa małżonków P. kwalifikuje skarżącego do ponoszenia opłaty za pobyt ojca w domu pomocy społecznej w kwocie 103,59 zł miesięcznie. Natomiast zwolnienie od opłaty musi się odnosić do skonkretyzowanego obowiązku, nie znając bowiem jego zakresu strona nie może nawet stwierdzić czy mu podoła, czy też winna wystąpić z wnioskiem o całkowite czy też częściowe zwolnienie z nieustalonej jeszcze opłaty, w przeciwnym wypadku mogłoby dojść do sytuacji, w której strona domagałaby się zwolnienia z kwoty wyżej, niż opłata, którą organ zamierza dopiero ustalić. Artykuł 64 ustawy o pomocy społecznej potwierdza to rozumowanie, gdyż stanowi o zwolnieniu osób wnoszących opłatę, a więc gdy opłata ta co najmniej została prawnie ustalona. Jeżeli idzie o zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. mógłby on odnieść skutek jedynie w sytuacji, w której strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonania konkretnych czynności, co w sprawie nie miało miejsca. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. P., prawidłowo reprezentowany, domagając się jego uchylenia i orzeczenia merytorycznego, bądź uchylenia wyroku i poprzedzającej go decyzji organu oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania, przy czym uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w szczególności: – art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w ten sposób, iż Sąd nie dokonał prawidłowo kontroli skarżonego rozstrzygnięcia pod względem zgodności z prawem; – art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w ten sposób, że "uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną mimo niedokonania w pełni tego wyjaśnienia"; – art. 133 § 1, art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a. przez niepodanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia; – art. 133 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ i art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 10 § 1, 2 i 3 k.p.a. przez uznanie, że w postępowaniu nie naruszono przepisów postępowania przez uniemożliwienie stronie uczestnictwa w postępowaniu przed organem I instancji, przy czym organ I instancji nie dokonał stosownej adnotacji, a nie zaszły okoliczności nadzwyczajne, zwalniające ze stosowanie przepisu, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; – art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych przez przyjęcie, iż zaskarżona decyzja organu jest zgodna z prawem, mimo niewykazania tej zgodności w uzasadnieniu; – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 59 ust. 1 i art. 64 pkt 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej przez nieuchylenie skarżonego rozstrzygnięcia mimo dokonanych ustaleń, iż organ nie dokonał w pełni rozpoznania wypełnienia tych przepisów w postępowaniu; 2) prawa materialnego – art. 59 ust. 1 i art. 64 pkt 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej przez jego błędną wykładnię w sposób, iż dorozumienie przyjął, że zwolnienie skarżącego od obowiązku ponoszenia opłat może zostać dokonane dopiero po uprawomocnieniu się decyzji ustalającej wysokość tych opłat. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że istota sprawy sprowadzała się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy aby móc ubiegać się o zwolnienie konieczne jest zobowiązanie do ponoszenia opłaty decyzją prawomocną, czy sam fakt obciążenia takim obowiązkiem osoby, która wypełnia kryteria określone w art. 64 ustawy o pomocy społecznej winien obligować organ do wydania decyzji jednocześnie obligującej do ponoszenia opłaty i zwolnienia z niej. Zdaniem skarżącego, Wojewódzki Sąd nie wykazał dlaczego uznał, iż w ramach decyzji wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy, nie jest możliwe rozstrzygnięcie również na podstawie art. 64 pkt 2 i 3 tej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ze skargi kasacyjnej, której granicami jest związany Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718), "p.p.s.a.", wynika, co zresztą zostało w jej uzasadnieniu podkreślone, iż idzie tylko o jeden aspekt sprawy, a mianowicie, że decyzja ustalająca opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej powinna jednocześnie zawierać rozstrzygnięcie o zwolnieniu z opłaty. Skierowanie do domu pomocy społecznej i pobyt w nim jest odpłatne – art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2015 r. poz. 163 ze zm.), "ustawa". Artykuł 60 ust. 1 ustawy stanowi, że pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca, zaś do ponoszenia opłat zobowiązane są podmioty, wskazane w art. 61 ust. 1. Wysokość zaś opłaty uzależniona jest od wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w domu pomocy – art. 6 ust. 3 i 4 ustawy i wysokości dochodu osoby zobowiązanej do ponoszenia opłaty – art. 61 ust. 2 ustawy. Decyzja zatem o ustaleniu opłaty, wydawana przez organ, wskazany w art. 59 ust. 1 ustawy indywidualizuje przewidziany w ww. przepisach obowiązek ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, wskazując wysokość opłaty, osobę zobowiązaną do jej ponoszenia. Obowiązek ponoszenia opłaty w określonej decyzją wysokości powstaje w momencie, gdy decyzja ją ustalająca uzyska walor prawomocności. Ustawa w art. 64 przewiduje możliwość zwolnienia z ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy. Zwolnienie to może być częściowe lub całkowite, a uzależnione jest od spełnienia przez osobę zobowiązaną do wnoszenia opłaty jednej z przesłanek wskazanych w tym przepisie. Rozstrzygnięcie w sprawie zwolnienia od opłaty jest wydawane w ramach uznania administracyjnego, bowiem przepis mówi o możliwości zwolnienia z opłaty, jeżeli zaistnieją okoliczności w nim określone. Postępowanie o zwolnienie z opłaty jest postępowaniem odrębnym od postępowania o ustalenie obowiązku ponoszenia opłaty i jej wysokości. Odrębność ta polega na tym, że najpierw musi istnieć prawomocnie orzeczony obowiązek, a dopiero potem możliwe jest zwolnienie z tego obowiązku. Nie można zatem zarzucić błędu Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach, który uznał, że decyzje ograniczające się tylko do ustalenia opłaty są niezgodne z prawem tylko z tego względu, że nie zawierają rozstrzygnięcia w sprawie zwolnienia z opłaty. Postępowanie w tym przedmiocie, jako odrębne, może być prowadzone po prawomocnym ustaleniu opłaty. Można nie zgodzić się z Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Kielcach, które stwierdziło, że J. P. powinien wystąpić z wnioskiem o zwolnienie, gdyż wniosek ten, zawarty w odwołaniu, powinien być przekazany organowi właściwemu, celem prowadzenia postępowania, bądź jego umorzenia, w zależności od woli strony, po uprawomocnieniu się decyzji o opłacie. Przekazanie wniosku wiązałoby się z innym terminem wszczęcia postępowania w sprawie zwolnienia. Jednak ten aspekt sprawy nie ma wpływu na ocenę zgodności z prawem rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia opłaty za pobyt w Domu Pomocy Społecznej, dla skarżącego kasacyjnie. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.