III SA/Wr 971/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca), Protokolant specjalista Katarzyna Jastrzębska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 24 lutego 2017 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w P. na pismo Zarządu Województwa D. z dnia [...] lipca 2016 r. w przedmiocie odpowiedzi dotyczącej negatywnego wyniku weryfikacji technicznej wniosku o dofinansowanie oddala skargę. Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy j/n. (...) Sp. z o.o. z/s w P (dalej: spółka, wnioskodawca, strona, skarżąca) złożyła wniosek o dofinansowanie projektu p/n "(...) " (nr naboru ....). Pismem z (...) r., Dolnośląska Instytucja Pośrednicząca (dalej: DIP) poinformowała spółkę, że jej wniosek zawiera wyszczególnione w tym piśmie braki formalne, m.in. odnośnie załącznika obligatoryjnego nr 9. Zaznaczyła: "W przypadku wskazania wydatków całkowitych równych wydatkom kwalifikowalnym należy dostarczyć oświadczenie o kwalifikowalności VAT. W przypadku gdy VAT nie jest kwalifikowalny należy skorygować zapisy wniosku o dofinansowanie w tym zakresie, tj. wydatki całkowite = wydatki kwalifikowalne + VAT (niekwalifikowalny)". Pouczyła spółkę, że uzupełniony (poprawiony) wniosek trzeba złożyć w terminie 7 dni oraz że w przypadku, gdy wnioskodawca: a) nie złoży poprawionego (uzupełnionego) wniosku w wyznaczonym terminie; b) nie poprawi (nie uzupełni) wszystkich braków formalnych i oczywistych omyłek; c) wprowadzi niewskazane w piśmie zmiany mające wpływ na projekt (np. rozszerzy zakres rzeczony projektu), wniosek o dofinansowanie pozostawi się bez rozpatrzenia i nie będzie on uczestniczył w procedurze oceny projektu. W odpowiedzi - w piśmie z (...) r. - spółka podała: "Załącznik obligatoryjny nr 9: skorygowano zapisy we wniosku (Planowane wydatki) i w związku z tym wnioskodawca nie składa załącznika nr 9". W piśmie z (...) r., DIP poinformowała spółkę o pozostawieniu jej wniosku (projektu) bez rozpatrzenia, z powodu błędów rachunkowych, polegających na tym, że kwota wartości całkowitej projektu w metryce wniosku - w pkt III. Budżet projektu - nie jest zgodna z kwotą z Tabeli Planowane wydatki w ramach projektu (w metryce wniosku pozostawiono błędne kwoty). Pouczono spółkę, iż - w związku z tym, że wymogi formalne, będące podstawą weryfikacji technicznej w odniesieniu do wniosku o dofinansowanie, nie są kryteriami oceny, wnioskodawcy nie przysługuje protest w rozumieniu ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2016 r., poz. 217 ze zm. - dalej: u.z.r.p.). W datowanym na (...) r. piśmie, działając w oparciu o art. 53 u.z.r.p., spółka złożyła protest od opisanego wyżej pisma DIP. Uzasadniała, że nie zgadza się ze stanowiskiem DIP, iż kwoty zawarte w metryce wniosku w pkt III. Budżet projektu nie są zgodne z kwotami z Tabeli Planowane wydatki w ramach projektu. Wskazała w tym zakresie na pomyłkę DIP oraz na brak pełnej i właściwej weryfikacji złożonego przez nią wniosku. Stwierdziła, że odniosła się do wszystkich wymienionych przez DIP w piśmie z (...) r. braków formalnych i oczywistych omyłek oraz poprawiła (uzupełniła) je. Zauważyła, że dane, które nie zostały przez nią zmienione, nie zostały wskazane przez DIP w w/w piśmie i że niedokonane przez nią zmiany nie miały wpływu na jakąkolwiek zmianę jakościową wniosku (nie uległ istotnej zmianie oraz nie został zmodyfikowany charakter i istota wniosku). Podała, że korekta ma charakter czysto techniczny i dotyczy mechanicznego wpisania identycznych danych w dwóch dokumentach, nie stanowiąc oczywistej omyłki, czy braku formalnego, o których mowa w art. 43 ust. 2 u.z.r.p. Zdaniem spółki, działania DIP stoją w sprzeczności z regulaminem konkursu. Odpowiadając na pismo spółki zatytułowane "protest", Zarząd Województwa Dolnośląskiego (dalej: Zarząd WD) - pismem z (...) r. - ponownie wyjaśnił przyczyny pozostawienia wniosku spółki bez rozpatrzenia. Podtrzymał stanowisko DIP, że pismo spółki nie może być uznane za protest, gdyż u.z.r.p. (art. 53) nie przewiduje środka odwoławczego (protestu) od weryfikacji technicznej wniosku, na etapie której nie jest badane spełnienie kryteriów oceny/wyboru projektu, co ma miejsce na etapie oceny formalnej. Stwierdził, że pozostawienie wniosku spółki bez rozpatrzenia znajduje podstawy w art. 43 ust. 1 u.z.r.p. W skardze, skarżąc pismo z (...) r., spółka wniosła o stwierdzenie, że pozostawienie jej protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione i przekazanie sprawy do rozpatrzenia przez właściwą instytucję (lub że ocena projektu przeprowadzona została w sposób naruszający prawo i że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję). Spółka uzasadniała jak w piśmie (proteście) z (...) r. Wskazała, że mimo iż uzupełniła wszelkie braki wniosku i dostosowała się do zaleceń, o których traktowało pismo DIP z (...) r., to jednak jej wniosek o dofinansowanie pozostawiono bez rozpatrzenia. Podała, że - będący podstawą eliminacji jej wniosku błąd - nie był wcześniej zauważony w w/w piśmie i że nie umożliwiono jej jego poprawy. Wyraziła pogląd, że wniosek winien zostać poddany ocenie merytorycznej na kolejnym etapie procedury weryfikacyjnej . W odpowiedzi na skargę, Zarząd WD wniósł o jej odrzucenie (ew. oddalenie). Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: W niniejszej sprawie kognicja Sądu wynika wprost z art. 61 ust. 1 u.z.r.p. w zw. z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - dalej: u.p.p.s.a.). W przepisach u.z.r.p. przewidziano kilka rozwiązań autonomicznych, regulujących wybrane zagadnienia procesowe, w tym także kierunki rozstrzygnięć, jakie może podjąć sąd załatwiając skargę (art. 61 ust. 8 u.z.r.p.). Natomiast w zakresie nieuregulowanym w u.z.r.p., w postępowaniu sądowoadministracyjnym, odpowiednie zastosowanie znajdą przepisy u.p.p.s.a. (określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, z wyłączeniem jednak: art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 u.p.p.s.a. (art. 64 u.z.r.p.). Przywołane postanowienia godzi się uzupełnić przypomnieniem, że w myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Do kryterium legalności nawiązał zresztą ustawodawca również w art. 61 ust. 8 pkt 1 u.z.r.p., skoro w przepisie tym nakazał sądom uwzględnienie skargi, w wypadku stwierdzenia, że: a) ocena konkretnego projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą (lub pośredniczącą), b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję. Sąd oddala skargę w przypadku jej nieuwzględnienia (art. 61 ust. 8 pkt 2 u.z.r.p.) lub umarza postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe (art. 61 ust. 8 pkt 3 u.z.r.p.). W niniejszej sprawie, przedmiotem skargi jest pismo Zarządu WD z (...) r., informujące stronę skarżącą o przyczynach pozostawienia jej wniosku o dofinansowanie bez rozpatrzenia i podtrzymujące stanowisko DIP, zgodnie z którym, pismo skarżącej z (...) r. nie może stanowić środka zaskarżenia (protestu), gdyż ustawa (u.z.r.p.) nie przewiduje możliwości odwołania się na etapie oceny technicznej wniosku. Faktycznie zatem, pismo Zarządu WD należało potraktować jako pozostawiające protest bez rozpatrzenia, na które to pismo przysługiwała skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 61 ust. 1 u.z.r.p.). Z akt sprawy wynika, że - pismem z (...) r. - DIP poinformowała skarżącą spółkę, że jej wniosek zawiera wyszczególnione w tym piśmie braki formalne, m.in. odnośnie załącznika obligatoryjnego nr 9: "W przypadku wskazania wydatków całkowitych równych wydatkom kwalifikowalnym należy dostarczyć oświadczenie o kwalifikowalności VAT. W przypadku gdy VAT nie jest kwalifikowalny należy skorygować zapisy wniosku o dofinansowanie w tym zakresie, tj. wydatki całkowite = wydatki kwalifikowalne + VAT (niekwalifikowalny)" (podkreślenie Sądu). DIP pouczyła spółkę, że uzupełniony/poprawiony wniosek trzeba złożyć w terminie 7 dni oraz że w przypadku, gdy wnioskodawca: a) nie złoży poprawionego/uzupełnionego wniosku w wyznaczonym terminie; b) nie poprawi/nie uzupełni wszystkich braków formalnych i oczywistych omyłek; c) wprowadzi niewskazane w piśmie zmiany mające wpływ na projekt (np. rozszerzy zakres rzeczony projektu), wniosek o dofinansowanie pozostawi się bez rozpatrzenia i nie będzie on uczestniczył w procedurze oceny projektu. W odpowiedzi - w piśmie z (...) r. - spółka podała: "Załącznik obligatoryjny nr 9: skorygowano zapisy we wniosku (Planowane wydatki) i w związku z tym wnioskodawca nie składa załącznika nr 9". Przesłany do Sądu materiał dowodowy potwierdza, że w poprawionym wniosku kwota wartości całkowitej projektu w metryce wniosku - w pkt III. Budżet projektu - nie jest zgodna z kwotą z Tabeli Planowane wydatki w ramach projektu (w metryce wniosku pozostawiono błędne kwoty). Powyższe stanowi, że wskazany przez DIP - w piśmie z (...) r. - brak (błąd) formalny nie został przez spółkę poprawiony, tj. spółka nie skorygowała wszystkich zapisów wniosku zgodnie z wezwaniem DIP (skorygowała tylko ich część). W ocenie Sądu, w/w brak wewnętrznej spójności wniosku o dofinansowanie stanowi niewątpliwie brak formalny, który został wygenerowany nie przez DIP, co zarzuca skarżąca, lecz przez samą stronę skarżącą (wnioskodawcę), która w toku poprawy wniosku nie dochowała należytej staranności i skorygowała kwotę wartości całkowitej projektu tylko w Tabeli, pomijając metrykę wniosku. W myśl art. 43 u.z.r.p., w razie stwierdzenia we wniosku o dofinansowanie projektu braków formalnych lub oczywistych omyłek właściwa instytucja wzywa wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku lub poprawienia w nim oczywistej omyłki w wyznaczonym terminie nie krótszym niż 7 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia (ust. 1). Uzupełnienie wniosku o dofinansowanie projektu lub poprawienie w nim oczywistej omyłki nie może prowadzić do jego istotnej modyfikacji (ust. 2). Stosownie do art. 53 ust. 1 u.z.r.p., wnioskodawcy, w przypadku negatywnej oceny jego projektu wybieranego w trybie konkursowym, przysługuje prawo wniesienia protestu w celu ponownego sprawdzenia złożonego wniosku w zakresie spełniania kryteriów wyboru projektów (ust. 1). Negatywną oceną jest ocena w zakresie spełniania przez projekt kryteriów wyboru projektów, w ramach której: 1) projekt nie uzyskał wymaganej liczby punktów lub nie spełnił kryteriów wyboru projektów, na skutek czego nie może być wybrany do dofinansowania albo skierowany do kolejnego etapu oceny; 2) projekt uzyskał wymaganą liczbę punktów lub spełnił kryteria wyboru projektów, jednak kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w konkursie nie wystarcza na wybranie go do dofinansowania (ust. 2). W przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 u.p.p.s.a. (art. 61 u.z.r.p.). Zgodnie z opisem głównych zasad zawartym w Szczegółowym opisie osi priorytetowych Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Dolnośląskiego 2014-2020, organ dokonuje weryfikacji technicznej złożonych wniosków o dofinansowanie projektu wraz z załącznikami; w jej ramach weryfikowane jest, czy wniosek o dofinansowanie projektu wraz z załącznikami nie zawiera braków formalnych i/lub oczywistych omyłek, których przykładowy katalog określono w Regulaminie konkursu; w przypadku ich stwierdzenia wnioskodawca jest wzywany do jednokrotnego uzupełniania danego braku formalnego lub poprawienia oczywistych omyłek w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż 7 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia i w konsekwencji niedopuszczenia projektu do oceny lub dalszej oceny; uzupełnienie wniosku o dofinansowanie projektu lub poprawienie w nim oczywistej omyłki nie może prowadzić do jego istotnej modyfikacji; wymogi formalne w odniesieniu do wniosku o dofinansowanie nie są kryteriami, w związku z tym, wnioskodawcy, w przypadku pozostawienia jego wniosku o dofinansowanie bez rozpatrzenia, nie przysługuje protest w rozumieniu rozdziału 15 ustawy. Analiza akt sprawy pokazuje, że wniosek o dofinansowanie - złożony przez stronę skarżącą - zawierał braki formalne, wyszczególnione w piśmie z (...) r. i z powodu ich nieuzupełnienia został on prawidłowo pozostawiony bez rozpatrzenia. Przedmiotowy wniosek podlegał tylko weryfikacji technicznej, która nie jest tożsama z negatywną oceną projektu w rozumieniu art. 53 u.z.r.p., wobec czego stronie skarżącej nie przysługiwało prawo wniesienia protestu, co wynikało także ze Szczegółowego opisu osi priorytetowych Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Dolnośląskiego 2014-2020. Słusznie Zarząd WD nie zakwalifikował zatem pisma strony skarżącej z (...) r. jako protestu i nie dokonał jego rozpatrzenia w myśl art. 57 u.z.r.p. a jedynie udzielił informacji podtrzymującej uprzednio wyrażone stanowisko o braku środków odwoławczych. Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdza, że dokonana w niniejszej sprawie ocena wniosku o dofinansowanie na etapie weryfikacji technicznej wniosku - biorąc wzgląd na niesporne okoliczności ustalonego stanu faktycznego - prawidłowo wykazała braki formalne wniosku, które nie zostały - mimo wezwania - poprawione przez wnioskodawcę. W konsekwencji - wbrew stanowisku skarżącej - ów wniosek należało pozostawić bez rozpatrzenia na tym etapie. Sąd uznał, że powołana wyżej - przeprowadzona przez DIP - weryfikacja wniosku pod kątem braków formalnych stanowiła czynność wstępną, poprzedzającą ocenę wniosku z punktu widzenia kryteriów wyboru projektu, zatwierdzonych przez komitet monitorujący, określonych w załączniku nr 3 do regulaminu konkursu. Ów wniosek nie przeszedł zatem w ogóle do oceny wstępnej w ramach badania kryteriów formalnych. W opinii Sądu, pozostawienie bez rozpatrzenia - na skutek nieuzupełnienia przez skarżącą braków formalnych - wniosku nie może być uznane za negatywną ocenę projektu w rozumieniu art. 53 ust. 2 pkt 1 u.z.r.p. W konsekwencji, skarżącej od tego rozstrzygnięcia nie przysługiwało prawo do wniesienia protestu na podstawie art. 53 ust. 1 ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 lutego 2017 r. (II GSK 143/17, publ.: CBOSA) zauważył, że - zgodnie z art. 53 ust. 2 pkt 1 u.z.r.p. - negatywną oceną jest ocena w zakresie spełniania przez projekt kryteriów wyboru projektów, w ramach której projekt nie uzyskał wymaganej liczby punktów lub nie spełnił kryteriów wyboru projektów, na skutek czego nie może być wybrany do dofinansowania albo skierowany do kolejnego etapu oceny. Skoro ustawodawca w art. 53 ust. 2 pkt 1 u.z.r.p. zdecydował się zdefiniować pojęcie "ocena negatywna projektu", to nie należy dokonywać wykładni rozszerzającej tego pojęcia. W uzasadnieniu do projektu u.z.r.p. (druk sejmowy nr VII. 2450) podkreślono, że w projektowanej ustawie zdecydowano się na kompleksowe uregulowanie procedury odwoławczej. W art. 53 wprost reguluje się, że podstawą uruchomienia procedury odwoławczej jest uzyskanie przez wnioskodawcę oceny negatywnej, przy czym dodatkowo w projekcie proponuje się jej określenie i zdefiniowanie. Ma to na celu ostateczne wyeliminowanie wątpliwości i potencjalnych rozbieżnych interpretacji dotyczących znaczenia określenia: "ocena negatywna". Z wykładni literalnej art. 53 ust. 2 pkt 1 u.z.r.p. wyraźnie wynika, że negatywną oceną jest ocena w zakresie spełniania przez projekt kryteriów wyboru projektów. Przy czym polega ona na nieuzyskaniu przez projekt wymaganej liczby punktów lub niespełnieniu kryteriów wyboru projektów, o których stanowi załącznik nr 3 do regulaminu konkursu, a więc kryteriów dopuszczalności, administracyjności, wykonalności i jakości, wskutek czego projekt nie może być wybrany do dofinansowania albo skierowany do kolejnego etapu oceny. Dopiero przypadku tak rozumianej negatywnej oceny projektu wnioskodawcy - w myśl art. 53 ust. 1 u.z.r.p. - przysługuje prawo wniesienia protestu. Słusznie zauważa organ w odpowiedzi na skargę, że skarżąca - zgodnie z regułami konkursu - ma prawo do jednokrotnej poprawy wniosku i po jej stronie leży obowiązek dochowania należytej staranności, aby wniosek spełniał wymogi formalne, przewidziane w konkursie, w którym aplikuje o dofinansowanie. W związku z faktem, że wydatki w projekcie uległy zmianie, skarżąca miała obowiązek skorygować zapisy wniosku o dofinansowanie w przedmiotowym zakresie, w każdym elemencie wniosku, który tego wymagał. Nie mogą zatem zostać uznane za skuteczne zarzuty skarżącej, że dokonała ona poprawy wszystkich wskazanych w piśmie DIP braków formalnych oraz oczywistych omyłek wniosku, a także aby dane, które nie zostały zmienione, a które stały się przyczyną pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia, nie zostały wskazane przez DIP. Bez znaczenia dla sprawy pozostaje, że braki formalne wniosku nie mają żadnego wpływu na zmianę jakościową wniosku, jego charakter oraz istotę. Trafnie podnosi Zarząd WD, że ustawodawca nie uzależnia skutku w postaci pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia od tego, czy dany błąd formalny ma wpływ jakościowy na treść wniosku i czy jest błędem istotnym. Reasumując - na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 u.z.r.p. - orzeczono, jak w sentencji wyroku.