II OSK 2516/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 173/15 w sprawie ze skargi B. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. na postanowienie Wojewody Pomorskiego z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od A. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na rzecz B. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 8 lipca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi A. sp. o.o. z siedzibą w S. (dalej jako "spółka"), uchylił zaskarżone postanowienie Wojewody Pomorskiego z [...] lutego 2015 r. w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z 20 sierpnia 2014 r. Starosta Pucki zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej jako "inwestor") pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej w postaci wieży z antenami sektorowymi, radioliniowymi, urządzeniami sterującymi, zasilającymi oraz zasilaniem elektrycznym, na działce nr [...] w Suchym Dworze. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła spółka. Postanowieniem z [...] lutego 2015 r. Wojewoda Pomorski stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez spółkę. W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił, że ze zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, że decyzja z [...] sierpnia 2014 r. została doręczona spółce 4 września 2014 r. Termin do wniesienia odwołania upłynął 18 września 2014 r. Odwołanie zostało nadane w placówce pocztowej 19 września 2014 r., a zatem z uchybieniem ustawowego terminu. Skargę na powyższe postanowienie wniosła spółka. Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że ustalenie daty doręczenia spółce decyzji organu I instancji nie zostało poprzedzone wyczerpującym i dokładnym ustaleniem wszystkich występujących w sprawie istotnych faktów. W aktach administracyjnych organu I instancji brak jest zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji przez spółkę. Na skutek pisma inwestora Starosta Pucki wystąpił do operatora pocztowego z reklamacją braku doręczenia przesyłki. Starosta Pucki uzyskał potwierdzenie odbioru wypełnione przez operatora, w którym wskazano, że przesyłkę dla spółki odebrała 4 września 2014 r. P.K. (pracownik). Powyższe potwierdzenie odbioru Starosta Pucki przekazał do organu odwoławczego. Wojewoda Pomorski załączył ponadto do akt sprawy wydruk z serwisu monitoringu przesyłek, z którego wynika, że przesyłka o tym samym numerze została doręczona 4 września 2014 r. W ocenie Sądu I instancji, organ powinien był zwrócić się do spółki o złożenie wyjaśnień mających na celu wykazanie, że odwołanie zostało przez spółkę wniesione w terminie. Sąd I instancji wskazał, że organ odwoławczy samodzielnie dokonał ustaleń w zakresie daty doręczenia decyzji organu I instancji, a więc powinien był przed wydaniem postanowienia zawiadomić strony, w tym spółkę, o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań w trybie art. 10 § 1 k.p.a. Zapewnienie spółce możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym przez organ przed wydaniem zaskarżonego postanowienia, pozwoliłoby spółce na przedstawienie organowi załączonej do skargi kopii zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki (zawierającej - według spółki - decyzję organu I instancji), które opatrzone jest datą 8 września 2014 r. Potwierdzenie to posiada ten sam numer przesyłki, co wynikający z potwierdzenia odbioru wypełnionego przez operatora pocztowego w postępowaniu reklamacyjnym oraz z wydruku z serwisu monitoringu przesyłek. Ponadto spółka mogłaby wyjaśnić, czy osoba wskazana w potwierdzeniu odbioru wypełnionym przez operatora pocztowego jako bezpośredni odbiorca przesyłki, jest pracownikiem skarżącej uprawnionym do odbioru pism. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. spółka z o.o. z siedzibą w W. (dalej jako "inwestor"). Inwestor wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W pierwszej kolejności zarzucił naruszenie prawa materialnego. Po pierwsze, niewłaściwe zastosowanie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. polegające na błędnym ustaleniu, że organ nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Po drugie, błędną wykładnię art. 10 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. polegającą na przyjęciu, że zgodnie z art. 10 k.p.a. organ administracyjny zobowiązany jest umożliwić stronom postępowania wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem postanowienia, w pełnym możliwym zakresie. Ponadto inwestor zarzucił naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, obecnie Dz.U. z 2016 r., poz. 718 - dalej jako "p.p.s.a.") w związku z art. 134 k.p.a. przez uwzględnienie przez Sąd I instancji skargi. Po drugie, art. 3 § 1 p.p.s.a. polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej dostrzegł naruszenia przepisów prawa i zastosował określone w ustawie środki kontroli legalności i w konsekwencji uchylił zaskarżone postanowienie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zarzuty naruszenia prawa materialnego zostały błędnie sformułowane, ponieważ zarówno art. 7, art. 77 § 1, art. 10 jak i art. 126 k.p.a. są przepisami procesowymi. Niezależnie jednak od powyższego, stanowisko wyrażone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jest błędne. Sprowadza się ono do stwierdzenia, że organ nie naruszył art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., ponieważ dokonał wszelkich niezbędnych czynności mających na celu ustalenie daty doręczenia decyzji organu I instancji. Nie miał więc obowiązku wzywać strony do złożenia wyjaśnień, ponieważ to na stronie ciąży obowiązek złożenia dowodów, z których wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne. Naczelny Sąd Administracyjny akceptuje stanowisko wyrażone w tym zakresie w powołanym w skardze kasacyjnej orzecznictwie sądów administracyjnych, jednak stanowisko to nie ma zastosowania w tej sprawie. Oczywistym jest bowiem, że strona może powołać się na dokumenty lub inne dowody, z których wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne, ale tylko wówczas, gdy właściwy w sprawie organ administracji publicznej zapewni jej taką możliwość. Przepisem gwarantującym realizację tego rodzaju uprawnienia strony jest art. 10 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przepis ten ma walor zasady ogólnej i w zakresie, w jakim dotyczy decyzji nie znajduje zastosowania do postanowień, ponieważ nie wynika to z art. 126 k.p.a. Stanowisko skarżącego kasacyjnie pomija jednak pełną treść zacytowanej normy z art. 10 § 1 k.p.a. Organ ma bowiem obowiązek zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, niezależnie od tego czy zostało ono zakończone wydaniem decyzji lub postanowienia. Natomiast tylko przed wydaniem decyzji organ zobowiązany jest umożliwić stronom wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W tej sprawie organ nie dopełnił obowiązku wynikającego z pierwszej części normy art. 10 § 1 k.p.a. i nie zapewnił spółce czynnego udziału w postępowaniu przed wydaniem zaskarżonego postanowienia. Miało to niewątpliwie istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ spółka nie miała możliwości złożenia posiadanej kserokopii zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji organu I instancji, z którego wynika inna data doręczenia tej decyzji niż ustalono w postępowaniu reklamacyjnym w urzędzie pocztowym. Organ nie miał więc możliwości skonfrontowania posiadanych dowodów, w tym kserokopii sporządzonej przez spółkę. Z tego powodu stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania było przedwczesne, a zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 10, art. 7 i art. 77 § 1, a także art. 134 k.p.a. Ocena wyrażona w tym zakresie przez Sąd I instancji była zatem prawidłowa, a stanowisko inwestora przedstawione w skardze kasacyjnej nie mogło być uwzględnione. Oznacza to, że na uwzględnienie nie zasługiwał ponadto zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 134 k.p.a., ponieważ Sąd I instancji prawidłowo uwzględnił skargę, stwierdzając, że organ odwoławczy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.