II SA/Gd 173/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A. na postanowienie Wojewody z dnia 3 lutego 2015 r., nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej A. kwotę 340 zł (trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 20 sierpnia 2014 r., nr [...], Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] w postaci wieży o wysokości 28 m n.p.t. z antenami sektorowymi, radioliniowymi, urządzeniami sterującymi, zasilającymi oraz zasilaniem elektrycznym na działce nr [...] w S., obręb P., w gminie K. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła "B., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji bądź orzeczenie merytoryczne przez odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na przedmiotową budowę. Postanowieniem z dnia 3 lutego 2015 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) - dalej w skrócie jako "k.p.a.", Wojewoda stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez odwołującą się Spółkę. W uzasadnieniu postanowienia wyjaśnił, że ze zwrotnego potwierdzenia odbioru zaskarżonej decyzji wynika, iż została ona doręczona odwołującej się w dniu 4 września 2014 r., zatem termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 18 września 2014 roku. Odwołanie zostało nadane w placówce pocztowej w dniu 19 września 2014 r., a zatem zostało wniesione z uchybieniem ustawowego terminu. W skardze na powyższe postanowienie "B. wniosła o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. przez niepełne wskazanie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, art. 12 § 1 i art. 8 k.p.a. przez niepełne zastosowanie i przeprowadzenia postępowania wpadkowego bez należytej wnikliwości z naruszeniem zasady zaufania do organu, w szczególności przez brak oceny postępowania reklamacyjnego, art. 45 zd. 1 k.p.a. w zw. z art. 205 § 2 ustawy z dnia 15 września 2000 r. – Kodeks spółek handlowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1030 ze zm. – w skrócie jako "k.s.h.") przez jego niezastosowanie, art. 46 § 1 k.p.a. przez jego niezastosowanie oraz art. 46 § 2 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie, a w konsekwencji powyższych naruszeń błędne przyjęcie, że skarżąca naruszyła dyspozycję art. 129 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że skarżąca odebrała decyzję organu pierwszej instancji w dniu 8 września 2014 r., na dowód czego posiada kopię potwierdzenia odbioru przesyłki zawierającej ww. decyzję. W związku z powyższym nie uchybiła terminowi z art. 129 § 2 k.p.a., a w konsekwencji - organ odwoławczy błędnie zastosował art. 134 k.p.a. stwierdzając uchybienie terminu do wniesienia przez nią odwołania. Skarżąca wyjaśniła nadto, że nie ustanowiła pełnomocnika do odbioru poczty, nie posiada również innych osób (w tym pracowników) uprawnionych do odbioru pism poleconych poza członkami zarządu. Zgodnie z art. 205 § 2 k.s.h. oświadczenia składane spółce z ograniczoną odpowiedzialnością oraz doręczenia pism spółce winny być dokonywane wobec jednego członka zarządu lub prokurenta. W myśl zaś art. 45 zd. 1 k.p.a. jednostkom organizacyjny doręcza się pisma w lokalu ich siedziby do rąk osób uprawnionych do odbioru pism. Skarżąca dodała, że podstawą stwierdzenia uchybienia terminu przez Spółkę był dokument mający formę potwierdzenia odbioru wypełnionego prawdopodobnie przez pracowników operatora pocztowego po upływie kilku miesięcy od daty faktycznego doręczenia, a wpisana tam osoba nie jest pracownikiem skarżącej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Organ dodatkowo wyjaśnił, że w dniu wydawania zaskarżonego postanowienia był w posiadaniu zwrotnego potwierdzenia odbioru wystawionego przez Urząd Pocztowy w G. potwierdzającego, że reklamowana przesyłka została odebrana przez adresata w dniu 4 września 2014 r. Natomiast skarżąca wiedziała o prowadzonym postępowaniu reklamacyjnym w sprawie brakującego potwierdzenia odbioru, jednakże do dnia wydania postanowienia nie udostępniła organowi zeskanowanego potwierdzenia odbioru, z którego ma wynikać, że odebrała przesyłkę w dniu 8 września 2014 r. Organ odwoławczy stwierdził też, że zaskarżone rozstrzygnięcie podjął po dokonaniu sprawdzenia doręczenia przedmiotowej przesyłki w internetowym systemie monitoringu, z którego wynika, że przesyłka o wskazanym w odpowiedzi na skargę numerze, została doręczona w dniu 4 września 2014 r. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonego postanowienia Sąd stwierdził, że wydane zostało ono z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem oceny Sądu jest postanowienie Wojewody z dnia 3 lutego 2015 r., którym organ stwierdził uchybienie terminu do wniesienia przez skarżącą Spółkę odwołania od decyzji Starosty z dnia 20 sierpnia 2014 r. Postanowienie wydane zostało na podstawie art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do jego wniesienia. Z powyższego przepisu wynika, że organ odwoławczy - po otrzymaniu odwołania, a przed dokonaniem merytorycznego rozpoznania sprawy, obowiązany jest zbadać w postępowaniu wstępnym, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Warunkiem skuteczności czynności procesowej - w niniejszej sprawie wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji - jest bowiem zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Zgodnie zaś z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Wniesienie odwołania w terminie umożliwia stronie niezadowolonej z wydanego rozstrzygnięcia ponowne rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy. Konsekwencją wniesienia odwołania po terminie jest obowiązek stwierdzenia takiego faktu przez organ odwoławczy i - co za tym idzie - uzyskanie przymiotu ostateczności przez decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy obowiązany jest zatem w postępowaniu wstępnym zbadać, czy odwołanie zostało wniesione w terminie. W zależności od wyniku wstępnej kontroli organ ma przy tym możliwość albo przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, albo - zgodnie z art. 134 k.p.a. - stwierdzić w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Należy przy tym podkreślić, że akt ten nie tylko kończy etap postępowania wstępnego, lecz całe postępowanie odwoławcze. W orzecznictwie utrwalił się pogląd, że uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną, niezależną od uznania organu odwoławczego i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości, niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminu przewidzianego w art. 134 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 9/09 Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). Tym samym stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie zależy od uznania organu odwoławczego, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 1997 r., sygn. akt I SA/Gd 1482/96, Baza Orzeczeń LEX nr 29004). Wskazać przy tym należy, że w przypadku wątpliwości co do ustalenia daty wniesienia odwołania na organie odwoławczym ciąży obowiązek poczynienia niezbędnych w tym zakresie ustaleń. Organ ten nie może bowiem domniemywać daty doręczenia decyzji, ani daty wniesienia odwołania, gdyż okoliczności te powinny być w sposób niebudzący wątpliwości ustalone w postępowaniu wstępnym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt IV SA/Gl 1020/07, Baza Orzeczeń LEX nr 497376). Podkreślić również trzeba, że wszelkie wątpliwości związane z kwestią ustalenia terminowości wniesienia odwołania należy tłumaczyć na korzyść strony (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 sierpnia 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 826/07, Baza Orzeczeń LEX nr 355325). Z przedstawionych rozważań wynika, że wydanie przez organ orzeczenia w trybie art. 134 k.p.a. winno być poprzedzone bezspornymi ustaleniami w zakresie prawidłowości i daty doręczenia stronie kwestionowanego w drodze odwołania rozstrzygnięcia wydanego przez organ I instancji oraz w zakresie daty wniesienia odwołania od tego orzeczenia. Stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania powinno bowiem mieć miejsce dopiero po dokładnym przeanalizowaniu materiału dowodowego w zakresie koniecznym do ustalenia, czy termin ustawowy z art. 129 § 2 k.p.a. został przez stronę zachowany. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy wydał kwestionowane postanowienie na podstawie art. 134 k.p.a. twierdząc, że strona skarżąca złożyła odwołanie z przekroczeniem ustawowego terminu do jego wniesienia. Podstawą takiego stanowiska było ustalenie, że decyzja organu pierwszej instancji została doręczona skarżącej Spółce w dniu 4 września 2014 r., co w konsekwencji skutkowało uznaniem, że odwołanie wniesione w dniu 19 września 2014 r. zostało złożone z uchybieniem terminu. Ustalenie okoliczności daty doręczenia Spółce decyzji organu pierwszej instancji nie zostało w ocenie Sadu poprzedzone wyczerpującym i dokładnym ustaleniem wszystkich występujących w sprawie istotnych faktów. W aktach administracyjnych organu pierwszej instancji brak jest zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji przez skarżącą Spółkę i w takim kształcie akta te zostały przekazane organowi odwoławczemu wraz z odwołaniem Spółki. Na skutek pisma inwestora A., Starosta wystąpił do operatora pocztowego z reklamacją braku doręczenia ww. przesyłki. W wyniku postępowania reklamacyjnego Starosta uzyskał potwierdzenie odbioru wypełnione przez operatora, w którym wskazano, że przesyłkę dla skarżącej Spółki - nadaną 2 września 2014 r. - odebrała w dniu 4 września 2014 r. P. K. (pracownik). Powyższe potwierdzenie odbioru Starosta przekazał do organu odwoławczego. Wojewoda załączył nadto do akt sprawy wydruk z serwisu monitoringu przesyłek, z którego wynika, że przesyłka o tym samym numerze została doręczona w dniu 4 września 2014 r. W ocenie Sądu w tak opisanych okolicznościach faktycznych brak było wystarczających podstaw do przyjęcia, że decyzja organu pierwszej instancji została doręczona skarżącej Spółce w dniu 4 września 2014 r. W przypadku braku zwrotnego poświadczenia przesyłki pokwitowanego przez stronę postępowania, organ odwoławczy był bowiem zobligowany do dołożenia szczególnej staranności w ustaleniu rzeczywistej daty doręczenia decyzji z wykorzystaniem wszystkich dostępnych środków dowodowych, czego nie dokonał. W szczególności organ winien był zwrócić się do skarżącej Spółki o złożenie wyjaśnień mających na celu wykazanie, że odwołanie zostało przez Spółkę wniesione w terminie. Ponadto, skoro organ odwoławczy samodzielnie dokonał ustaleń w zakresie daty doręczenia decyzji organu pierwszej instancji, a więc ustaleń ze swej istoty nowych na tym etapie postępowania, winien był - przed wydaniem postanowienia - zawiadomić strony, w tym skarżącą, o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań w trybie art. 10 § 1 k.p.a., czego zabrakło w przedmiotowej sprawie. Pozbawienie przez organ możliwości zapoznania się przez skarżącą z zebranym przez organ odwoławczy materiałem dowodowym w postaci potwierdzenia odbioru uzyskanego w postępowaniu reklamacyjnym oraz wydruku z serwisu monitoringu przesyłek, uniemożliwiło skarżącej Spółce zaprezentowanie swego stanowiska w sprawie, a także przedstawienie dowodów potwierdzających jej wersję istotnych dla sprawy zdarzeń, a tym samym wzięcie czynnego udziału w postępowaniu. Nie ma przy tym wątpliwości, że reguła postępowania uregulowana w art. 10 k.p.a. znajduje również - z mocy art. 140 i art. 144 k.p.a. - zastosowanie wówczas, gdy organ odwoławczy zamierza zakończyć postępowanie nie tylko poprzez wydanie decyzji ale również poprzez wydanie postanowienia, jak w niniejszej sprawie. Nie budzi także wątpliwości Sądu, że zastosowanie w sprawie art. 10 k.p.a., a zatem zapewnienie skarżącej możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym przez organ, przed wydaniem zaskarżonego postanowienia, pozwoliłoby skarżącej przede wszystkim na przedstawienie organowi załączonej do skargi kopii zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki (zawierającej - według skarżącej - decyzję organu pierwszej instancji), które opatrzone jest datą 8 września 2014 r. Potwierdzenie to posiada ten sam numer przesyłki co wynikający z potwierdzenia odbioru wypełnionego przez operatora pocztowego w postępowaniu reklamacyjnym oraz z wydruku z serwisu monitoringu przesyłek. Należy dodać, że skarżąca mogłaby także – po zapoznaniu się z aktami sprawy, wyjaśnić czy osoba wskazana w potwierdzeniu odbioru wypełnionym przez operatora pocztowego jako bezpośredni odbiorca przesyłki, jest pracownikiem skarżącej uprawnionym do odbioru pism. Na marginesie należy zaznaczyć, że co do zasady – wbrew twierdzeniom skarżącej zawartym w skardze - doręczenie pisma osobie prawnej jest skuteczne, jeżeli pismo odebrał jej pracownik, poświadczając odbiór własnoręcznym podpisem i pieczątką firmową. Nie jest przy tym istotne, czy pracownik miał do tego stosowne pełnomocnictwo. To osoba prawna bowiem odpowiada za winę osób, którymi się posługuje. Z art. 45 k.p.a. nie wynika przy tym, że jedynymi osobami uprawnionymi do odbioru pism dla osoby prawnej są osoby uprawnione do jej reprezentacji zgodnie z przepisami k.s.h. W sytuacji zatem posiadania przez organ zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki skierowanej do osoby prawnej zawierającego zarówno podpis jej pracownika, jak i pieczęć firmową osoby prawnej, brak byłoby podstaw do kwestionowania prawidłowości takiego doręczenia. W niniejszej sprawie taka sytuacja jednak nie została przez organ ustalona. W przekonaniu Sądu, wobec uzyskania wyłącznie potwierdzenia odbioru w wyniku postępowania reklamacyjnego przeprowadzonego przez operatora pocztowego oraz wydruku z serwisu monitoringu przesyłek, organ odwoławczy powinien zobowiązać skarżącą Spółkę (jej pełnomocnika) jako adresata przesyłki, w trybie art. 136 k.p.a., do złożenia dodatkowych wyjaśnień dotyczących daty i okoliczności odebrania przez skarżącą przesyłki, a co najmniej - umożliwić skarżącej zajęcie w tym zakresie stanowiska poprzez dokonanie zawiadomienia jej w trybie art. 10 k.p.a. przed wydaniem zaskarżonego postanowienia. Zaniechanie przez organ odwoławczy zawiadomienia skarżącej w trybie art. 10 k.p.a., jak również zwrócenia się do skarżącej o wyjaśnienie, w jakiej dacie doręczono jej decyzję organu pierwszej instancji, powoduje, że postępowanie zakończone zaskarżonym postanowieniem należy ocenić jako przeprowadzone bez dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz bez wyczerpującego zgromadzenia całokształtu materiału dowodowego. Stanowi to naruszenie przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., oraz powoduje, że okoliczność doręczenia skarżącej decyzji organu pierwszej instancji w dniu 4 września 2014 r. została w tej sprawie ustalona przez organ odwoławczy w sposób dowolny. Takie ustalenia nie korzystają z ochrony wynikającej z zawartej w art. 80 k.p.a. zasady swobodnej oceny dowodów przez organy administracji publicznej. Należy dodać, że - wbrew twierdzeniom organu odwoławczego zawartym w odpowiedzi na skargę, sama okoliczność, iż pełnomocnik skarżącej wiedział o toczącym się postępowaniu reklamacyjnym, nie usprawiedliwia odstąpienia od czynności wyjaśniających przez organ. Ponadto z akt sprawy wynika, że informację o braku zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji organu pierwszej instancji pełnomocnik skarżącej Spółki powziął w dniu 2 grudnia 2014 r. wraz z odebraniem pisma Wojewody z dnia 13 listopada 2014 r. skierowanego do Starosty. W piśmie tym jedynie stwierdzono, że w aktach brak jest zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji przez skarżącą Spółkę. Z pisma tego nie wynika natomiast, że wystąpiono z reklamacją braku doręczenia przesyłki do operatora pocztowego. Z treści ww. pisma skarżąca Spółka mogła poza tym zasadnie wywodzić, że Starosta uzupełni akta sprawy o brakujące potwierdzenie odbioru decyzji. Treść tego pisma nie uzasadniała zatem konieczności przedłożenia przez Spółkę organowi odwoławczemu kopii potwierdzenia odbioru przesyłki. W końcu - sama wiedza o ewentualnym postępowaniu reklamacyjnym nie jest tożsama z wiedzą o wyniku takiego postępowania, o którym organ odwoławczy miał obowiązek powiadomić strony, w tym w szczególności skarżącą Spółkę, czego nie uczynił. Spółka oraz jej pełnomocnik – do dnia otrzymania zaskarżonego postanowienia - mogli pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że organ odwoławczy uzyskał od organu pierwszej instancji dowód doręczenia decyzji Spółce, jak również, że ewentualne postępowanie reklamacyjne nadal się toczy, czy też, że zakończyło się dla Spółki pomyślnie. W związku z powyższym uznać należało, że Wojewoda orzekł w sprawie naruszając przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., określające obowiązek organów administracji do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w szczególności poprzez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Przed podjęciem zaskarżonego rozstrzygnięcia powinien był bowiem ponad wszelką wątpliwość ustalić, czego nie dokonał, jaka data jest rzeczywistą datą doręczenia skarżącej decyzji organu pierwszej instancji. Bez rozstrzygnięcia powyższej wątpliwości, ustalenie, że odwołanie zostało wniesione po terminie - w ocenie Sądu - wydaje się być co najmniej przedwczesne. W konsekwencji – w tym stanie sprawy - nie zaktualizowały się przesłanki do wydania postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a., co stanowi o naruszeniu także tej regulacji. Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uchylił zaskarżone postanowienie. Odnośnie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490). Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ odwoławczy powinien przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające, celem ustalenia prawidłowej daty doręczenia decyzji organu pierwszej instancji skarżącej Spółce. W postępowaniu tym jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, stosownie do treści art. 75 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy winien przy tym w podjętym rozstrzygnięciu prawidłowo określić formę prowadzenia działalności przez skarżącą, która - jak wynika z odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego, działa w formie spółki z ograniczoną odpowiedzialnością.