II SA/Gd 190/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: WSA Mariola Jaroszewska WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2017 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi G. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 grudnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę. Postanowieniem z 21 grudnia 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy z dnia 7 listopada 2016 r. w sprawie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji własnej z 14 lipca 2004 r. nr [..]. Z akt sprawy wynika, że G. D. pismem z 27 lipca 2016 r. zwróciła się do Wójta Gminy o interpretację decyzji z 14 lipca 2004 r. w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności działki nr [..] o pow. 0,64 ha położonej w obrębie geodezyjnym K. pytając: czy zapis decyzji upoważniał Gminę do księgowania rat rocznych w wysokości równej tj. po 896,60 zł płatnych do 31 marca każdego roku z góry, podczas gdy w decyzji wysokość raty rocznej nie została ustalona, jak również nie figuruje zapis z góry czy z dołu; czy zgodnie z decyzją obowiązkiem wnioskodawczyni było samodzielne doliczanie oprocentowania od niespłaconej części ceny przy zastosowaniu stopy procentowej równej stopie redyskonta weksli stosowanej przez NBP - do każdej zapłaconej raty, skoro taki zapis nie figuruje w decyzji, nie zostało również określone, czy ma to być stopa stała, czy zmienna; 3) czy Gmina miała prawo doliczać odsetki karne za nieterminową wpłatę opłaconych rat i odsetek redyskonta przy nieokreśleniu w/w warunków spłaty w decyzji, jak również braku adnotacji, że oprócz odsetek umownych wg stopy redyskonta, obowiązują także odsetki karne; 4) czy Gmina miała prawo zaksięgować pierwszą ratę na inne zobowiązanie, skoro wydanie decyzji było uzależnione od dokonania tej wpłaty i wynika z art. 70 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz.543 z pózn. zmianami) i która została powołana w decyzji; 5) czy Gmina miała prawo księgować na koncie wnioskodawczyni, jako zobowiązanie, kwotę według umowy cywilnoprawnej zawartej przez Gminę z inną osobą prawną. W postanowieniu z 7 listopada 2016 r. Wójt Gminy wyjaśnił wątpliwości co do treści decyzji w zakresie pytań zawartych w punktach 1, 2 i 3 wniosku G.D. z 27 lipca 2016 r. Jednocześnie postanowieniem tym orzeczono o odmowie wyjaśnienia wątpliwości zawartych w punktach 4 i 5 wniosku tłumacząc, iż sposób księgowania należności nie został określony w decyzji z 14 lipca 2004 r., a tym samym wątpliwości w tym zakresie nie są możliwe do wyjaśnienia w trybie art. 113 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym Kolegium wskazało, że podstawą działania w niniejszej sprawie był art. 113 § 2 k.p.a., zgodnie z którym " organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji". Za zasadne uznało Kolegium przywołanie dwóch poglądów w rozpoznawanej materii, wynikających z orzecznictwa sądów administracyjnych. Zgodnie z pierwszym z nich "organ administracji działający w trybie 113 § 2 k.p.a. nie jest w żadnym wypadku powołany do interpretacji treści decyzji z zastosowaniem zasad wykładni prawa. Uprawiony jest jedynie do wyjaśnienia stronie zgłoszonych przez nią wątpliwości, co do użytych w decyzji wyrażeń, niejasnych sformułowań bądź zastosowanych skrótów utrudniających ustalenie sensu rozstrzygnięcia" (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 września 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1113/10, opubl. Legalis). Natomiast zgodnie z drugim z poglądów zaprezentowanych w orzecznictwie "badaniu w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 113 § 2 k.p.a. podlega to, czy treść wydanej decyzji jest dostatecznie jednoznaczna i zrozumiała, czy też powoduje powstawanie wątpliwości, a także czy organ właściwie wykonał obowiązek wyjaśnienia ewentualnych wątpliwości związanych z wydaną przez niego decyzją. Natomiast merytoryczna ocena zasadności stanowiska organu wyrażonego w decyzji lub dalszych orzeczeniach pozostaje w tym postępowaniu poza sferą ocen. Dla tego postępowania istotne jest bowiem jedynie to, czy organ wykonał ciążący na nim obowiązek wyjaśnienia wątpliwości, a jeżeli tak, to czy sposób jego wykonania nie narusza przepisów postępowania administracyjnego" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lipca 2009 r. sygn. akt II GZ 163/09, opubl. j/w). W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie było między innymi wyjaśnienie niejasnego sformułowania zawartego w decyzji z 14 lipca 2004 r. o następującym brzmieniu: "i składa się z rat rocznych płatnych do 31 marca każdego roku przez 10 lat, gdzie niespłacona część ceny podlega oprocentowaniu przy zastosowaniu stopy procentowej równej stopie redyskonta weksli stosowanej przez Narodowy Bank Polski". W tym zakresie w ocenie wnioskodawczym niejasne pozostawało, czy raty roczne mają być równe i czy mają być płatne z góry, czy z dołu. Żaląca się zażądała również wyjaśnienia, czy oprocentowanie, o którym mowa w powyższym zapisie jest jedynym, które należy się organowi w związku ze spłatą należności oraz czy powinno być ono obliczane samodzielnie przez G. D., czy też przez organ pierwszej instancji. W tym zakresie, zdaniem organu odwoławczego, wątpliwości istniejące po stronie żalącej się nie wykraczają poza dyspozycję art. 113 § 2 k.p.a. i treść decyzji z 14 lipca 2004 r. Dokonanie wyjaśnień w tym zakresie nie prowadzi do uzupełnienia decyzji, ani nie wykracza poza jej zakres. Stąd też udzielenie przez Wójta Gminy odpowiedzi na pytania odnoszące się do powyższego zapisu, zawarte w punktach 1-3 wniosku z 27 lipca 2016 r., należy uznać za działanie prawidłowe. W ocenie Kolegium w tym zakresie organ pierwszej instancji precyzyjnie odpowiedział na pytania G. D. Raty miały być równe i płatne z dołu (punkt 1 wniosku z 27 lipca 2016 r. i ust. 1 pkt 1 postanowienia z dnia 7 listopada 2016 r.), wnioskodawczyni nie była zobowiązana do samodzielnego obliczania oprocentowania (punkt 2 wniosku i ust. 1 pkt 2 postanowienia) i ostatecznie w rozstrzygnięciu decyzji rozkładającej na raty należność w kwocie 8.966,00 zł, mieściło się upoważnienie do naliczania odsetek za nieterminowe uiszczenie niepodatkowej należności budżetowej, na podstawie art. 2 § 1 pkt 1 i art. 53 Ordynacji podatkowej (punkt 3 wniosku i ust. 1 pkt 3 postanowienia). Za właściwą również uznał organ odwoławczy odmowę wyjaśnienia wątpliwości co do kwestii związanych z "księgowaniem" (zarachowaniem) uiszczanych przez G. D. wpłat. Decyzja z 14 lipca 2004 r. nie zawiera żadnych postanowień w tym zakresie, stąd też w trybie art. 113 § 2 k.p.a. nie można byłoby wyjaśnić wątpliwości co do sformułowań, które nie istnieją. Bazując na wykładni poczynionej w cytowanym powyżej wyroku NSA z 29 lipca 2009 r., sygn. akt II GZ 163/09, Kolegium przyjęło, że nie może dokonywać oceny, czy merytorycznie interpretacja dokonana przez Wójta Gminy jest prawidłowa. Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji wykonał ciążący na nim obowiązek wyjaśnienia wątpliwości, uczynił to w sposób zrozumiały i nie naruszył przy tym przepisów postępowania administracyjnego. W ocenie organu odwoławczego przedmiotem skutecznego zarzutu w postępowaniu zażaleniowym prowadzonym w sprawie wyjaśnienia treści decyzji, nie może być samo niezadowolenie wnioskodawczym z tego, że organ wydający orzeczenie zinterpretował jego zapisy w sposób niezgodny z wolą i oczekiwaniami strony. Tryb określony w art. 113 § 2 k.p.a. nie może służyć narzuceniu organowi sposobu interpretacji, który adresat decyzji uznaje za korzystny dla siebie. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia przez Wójta Gminy art. 9 k.p.a. stwierdziło Kolegium, że w postępowaniu prowadzonym na gruncie art. 113 § 2 k.p.a. nie doszło do obrazy tego przepisu. Odmowa wyjaśnienia treści decyzji z 14 lipca 2004 r. w zakresie dotyczącym sposobu księgowania uiszczanych wpłat nie wynika z braku woli informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, lecz z ograniczonego zakresu rozstrzygnięcia, jakie może zapaść w trybie odnoszącym się do wyjaśnienia wątpliwości związanych z treścią decyzji. Zarzut ten jest całkowicie nieuzasadniony również w świetle faktu, że w piśmie z 9 sierpnia 2016 r. Wójt Gminy wyjaśnił G. D. wątpliwości, do których odnosiły się punkty 4 i 5 wniosku z dnia 27 lipca 2016 r. Skargę na powyższe postanowienie wniosła G. D. wskazując, że od kilku lat próbuje uzyskać od Gminy wyjaśnienia z jakich przepisów prawnych Gmina korzystała dokonując księgowań na koncie skarżącej i do chwili obecnej nie uzyskała takiej informacji. Brak umiejętności wskazania prawa świadczy w ocenie skarżącej, że Gmina pomija to prawo w załatwieniu jej sprawy naruszając tym art. 6, 7 i 9 k.p.a. Sąd Cywilny, do którego zwróciła się skarżąca o rozstrzygnięcie sporu pouczył ją, że właściwa do wyjaśnienia kwestii prawnych jest Gmina. W ocenie skarżącej Gmina nie miała prawa księgować na jej koncie rat równych po 896,60 zł rocznie płatnych z góry, bo taki zapis nie figurował w decyzji o przekształceniu prawa wieczystego użytkowania we własność. Drugą sprawą jest naliczanie odsetek od niespłaconej części ceny według stopy redyskonta weksli stosowanej przez NBP. W sprawie tej skarżąca nie uzyskała interpretacji w takim zakresie, o jaki prosiła. To samo dotyczy odsetek za zwłokę. W decyzji Wójta Gminy z 14 lipca 2004 r. ustalono tylko , że "niespłacona część ceny podlega oprocentowaniu przy zastosowaniu stopy procentowej równej stopie redyskonta weksli stosowanej przez Narodowy Bank Polski". Gmina nie wskazała szczegółów, a mianowicie kiedy te odsetki mają być płacone tj. przy każdej racie, czy po spłaceniu kwoty głównej w wysokości 8.966 zł. W praktyce wpłacanie odsetek przy każdej racie było niewykonalne z uwagi na fakt, że gmina nie określiła według jakiej skali należy naliczać te odsetki tj. wg skali stałej z dnia wydania decyzji, czy wg skali zmiennej. Nie otrzymała skarżąca od Gminy także harmonogramu spłaty rat ani żadnej noty odsetkowej, która wskazywałaby wysokość i termin wpłaty tych odsetek. Obowiązek sporządzenia noty odsetkowej i doręczenia adresatowi oryginału, wynika zdaniem skarżącej z zasad o prowadzeniu księgowości. Zważywszy na fakt, że Gmina księgowała te odsetki wg terminu "płatne z góry do 31 marca każdego roku" uważa skarżąca, że - dla przykładu - za rok 2004 naliczała odsetki w wysokości obowiązującej przed 31 marca 2004 r. czyli przed wydaniem decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, która została wydana 14 lipca 2004 r. Z księgowań dokonanych na kartotekach Gminy wynika, że z każdej wpłacanej raty Gmina odliczała odsetki od kwoty niespłaconej przy zastosowaniu stopy procentowej równej stopie redyskonta weksli stosowanej przez NBP oraz odsetki za nieterminową wpłatę, przy czym te ostatnie były liczone także od odsetek redyskonta weksli. O sposobie takiego księgowania dowiedziała się skarżąca dopiero w momencie przysłania upomnienia o zaległościach, które w jej ocenie nie istniały. W 4 - tym punkcie pisma skierowanego do Gminy z 27 lipca 2016 r. prosiła skarżąca o wyjaśnienie - czy Gmina miała prawo zaksięgować pierwszą ratę na inne zobowiązanie, skoro wydanie decyzji było uzależnione od dokonania tej wpłaty i ten obowiązek wynika z decyzji. Odpowiedzi nie udzielono. W punkcie 5-tym prosiła skarżącą o interpretację prawną - czy Gmina miała prawo księgować na jej koncie, jako zobowiązanie, kwotę wg umowy cywilno-prawnej zawartej przez Gminę z inną osobą prawną? Gmina odmówiła udzielenia odpowiedzi także na ten punkt, co jest niezgodne z art. 9 k.p.a.. Jako strona ma skarżąca prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych przez Gminę decyzji. Bez zachowania tego elementu, nie ma możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem zarówno w odwołaniu, jak i w skardze do Sądu. Punkt 5 - ty jest związany z dokonaniem płatności za przekształcenie wieczystej dzierżawy we własność i dlatego w interesie skarżącej leży prawne wyjaśnienie tej sprawy. Chodzi o to, że w roku 1996 skarżąca zakupiła prawo wieczystego użytkowania działki od A. Zakupiła "prawo", ale nie opłatę W akcie notarialnym nie została podana wysokość opłaty. Zobowiązanie na koncie skarżącej było księgowane na podstawie umowy zawartej pomiędzy Gminą a A. Gmina odmawiała przekazania umowy twierdząc, że skarżąca nie jest jej stroną. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasową argumentację i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 2062) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej zwanej P.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Dokonawszy w niniejszej sprawie kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem tak określonych kryteriów, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że skarga nie jest uzasadniona. Stosownie do brzmienia przepisu art. 113 § 2 k.p.a. organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji. Celem instytucji uregulowanej w wyżej cytowanym artykule jest usunięcie niejasności decyzji, w szczególności wyjaśnienie treści zawartego w niej rozstrzygnięcia. W każdym przypadku stosowania art. 113 § 2 k.p.a., zakres wyjaśnienia decyzji administracyjnej determinowany jest zakresem rozstrzygnięcia i jego uzasadnienia, co oznacza, że przedmiotem postanowienia wyjaśniającego może być wyłącznie decyzja wydana w sprawie. Organ nie może czynić wyjaśnień poza granicami tej decyzji, w szczególności nie może odpowiadać stronom na pytania stawiane we wniosku o wyjaśnienie decyzji, wychodzące poza jej treść i zakres. Organ administracyjny nie jest również powołany do interpretacji treści decyzji poprzez dokonywanie wykładni prawa (vide wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2002 r., sygn. akt II SA 1560/01, LEX nr 126798). Przedmiotem żądania wyjaśnienia w trybie art. 113 § 2 k.p.a. była w niniejszej sprawie decyzja Wójta Gminy z 14 lipca 2004 r. w sprawie przekształcenia, na wniosek skarżącej, prawa użytkowania wieczystego działki nr [..] o pow. 0,64 ha położonej w obrębie geodezyjnym K. w prawo własności. Wójt w postanowieniu z dnia 7 listopada 2016 r. wyjaśnił treść przedmiotowej decyzji w zakresie wynikającym z punktów 1-4 pisma skarżącej z 27 lipca 2016 r., omówił natomiast wyjaśnienia wątpliwości sformułowanych w p 4 i 5 tego pisma. Skarżąca w tej części zwróciła się o wyjaśnienie, czy Gmina miała prawo zaksięgować pierwszą ratę na inne zobowiązanie, skoro wydanie decyzji było uzależnione od dokonania tej wpłaty i wynika z art. 70 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 z pózn. zmianami) i która została powołana w decyzji oraz czy Gmina miała prawo księgować na koncie wnioskodawczyni, jako zobowiązanie, kwotę według umowy cywilnoprawnej zawartej przez Gminę z inną osobą prawną. Także w przekonaniu Sądu orzekającego w niniejszej sprawie powyższe kwestie wykraczają poza zakres rozstrzygnięcia i uzasadnienia decyzji Wójta Gminy z 14 lipca 2004 r., dotyczą bowiem czynności dokonanych przez Gminę po wydaniu decyzji, nie związanych z jej treścią, dotyczących zastosowania przepisów regulujących prowadzenie księgowości oraz wpływu na te rozliczenia innego stosunku zobowiązaniowego. W związku z argumentacją przedstawioną powyżej, nie mogły udzielić odpowiedzi na te pytania w trybie art. 113 § 2 k.p.a., ponieważ, jak już wskazano wyżej, postanowienie w trybie art. 113 § 2 k.p.a. powinno zawierać wyjaśnienia co do treści decyzji, a nie odpowiadać na pytania zadane we wniosku o ich wyjaśnienie przez skarżącego. Wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji, dokonane w trybie art. 113 § 2, odnosi się bowiem wyłącznie do tego, co stanowiło treść decyzji w chwili jej wydania, i nie wprowadza jakichkolwiek nowych treści (por. wyrok WSA w Warszawie z 23 kwietnia 2007 r., VII SA/Wa 402/07. Należy także zwrócić uwagę, że Wójt Gminy pismem z dnia 9 sierpnia 2016 r. w istocie udzielił skarżącej odpowiedzi także na powyższe pytania, jednak, ze względu na treść przepisu art. 113 § 2 k.p.a., nastąpiło to poza kontrolowanym postępowaniem. W konsekwencji w okolicznościach przedmiotowej sprawy zarówno postanowienie Wójta Gminy z dnia 7 listopada 2016 r. w sprawie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji własnej z 14 lipca 2004 r. nr [..], jak też utrzymujące powyższe postanowienie w mocy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławcze z 21 grudnia 2016 r. są zgodne z obowiązującymi przepisami. W tym stanie rzeczy Sąd uznał skargę za niezasadną i ją oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a..