I OSK 2565/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: NSA Małgorzata Borowiec del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rektora [...] w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 czerwca 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 1826/16 w sprawie ze skargi T. M. na decyzję Rektora [...]w K. z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia na studia doktoranckie 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; 2. odstępuje od zasądzenia od T. M. na rzecz Rektora [...] w K. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sad Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 7 czerwca 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 1826/16, po rozpoznaniu skargi T. M. na decyzję Rektora Uniwersytetu [...] z [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia na studia doktoranckie, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz orzekł o zwrocie kosztów. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Rektor Uniwersytetu [...], reprezentowany przez adwokata P. P.. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 145 §1 pkt 2 w związku z art. 135 P.p.s.a. w związku z art. 156 §1 pkt 2 w związku z art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", oraz art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 205 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2012 r. poz. 572 ze zm.) poprzez nieuzasadnione stwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji, a to w wyniku uznania, że zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji - jako decyzja organu kolegialnego - powinna w swej treści wskazywać stanowiska wszystkich członków organu oraz być podpisana przez wszystkie wyżej wymienione osoby, który to brak w ocenie Sądu stanowił rażące naruszenie prawa, podczas gdy obowiązujące przepisy prawa nie wymagają opisanego przez Sąd działania organu kolegialnego uczelni wyższej i w sprawie brak było przesłanek do stwierdzenia wydania zaskarżonych decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Uchybienia te wywarły istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż doprowadziły do nieuzasadnionego stwierdzenia nieważności zaskarżonych w postępowaniu decyzji, podczas gdy w sprawie nie zostały naruszone zasady działania organów uczelni wyższych, w tym forma i treść decyzji; 2) art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 141 §4 P.p.s.a. w związku z art. 156 §1 pkt 2 K.p.a. poprzez brak szczegółowego wykazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, dlaczego stwierdzone przez sąd uchybienia mogą stanowić wadę kwalifikowaną decyzji administracyjnych, w tym brak jakiegokolwiek odniesienia się do wykładni wyżej wymienionej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, który prowadzi do braku możliwości skontrolowania wydanego wyroku w postępowaniu kasacyjnym. Uchybienia te wywarły istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż doprowadziły do nieuzasadnionego stwierdzenia nieważności zaskarżonych w postępowaniu decyzji, podczas gdy w sprawie nie została przez Sąd wykazana żadna z przesłanek stwierdzenia nieważności umożliwiająca tego rodzaju rozstrzygnięcie; 3) art. 133 §1 w związku z art. 141 §4 P.p.s.a. poprzez wybiórcze przedstawienie stanu sprawy i uchylenie się od dokonania szczegółowej analizy podstaw prawnych działania organu administracji i ich wpływu na ocenę wydanych decyzji oraz pominięcie istotnej części akt sprawy, tj. protokołów z posiedzeń komisji rekrutacyjnych obu instancji oraz zaniechanie dokonania oceny treści tych protokołów na ocenę prawidłowości wydania zaskarżonych w postępowaniu decyzji. Uchybienia te wywarły istotny wpływ na wynik postępowania, skutkując niemożnością skontrolowania wyroku w postępowaniu kasacyjnym. II. Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego: 1) art. 70 ust. 5 Konstytucji RP w związku z art. 4 ust. 1 w związku z art. 169 ust. 10 Prawa o szkolnictwie wyższym przez ich błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, że uczelnia wyższa, w ramach przyznanej jej autonomii nie jest uprawniona do określania trybu działania komisji rekrutacyjnych, w tym sposobu podejmowania rozstrzygnięć przez te organy i sposobu podpisywania wydawanych decyzji, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 145 §1 pkt 2 P.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie, w sytuacji kiedy sąd winien był oddalić skargę; 2) art. 4 ust 1 w związku z art. 207 ust. 1 Prawa o szkolnictwie wyższym poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, że w postępowaniu rekrutacyjnym organy uczelni są zobowiązane do stosowania przepisów K.p.a. wprost, tj. bez modyfikacji uzasadnionych specyfiką postępowania rekrutacyjnego i autonomią uczelni wyższych, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 145 §1 pkt 2 P.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowania, w sytuacji kiedy sąd winien był oddalić skargę. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi, a także zasądzenia od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz złożył oświadczenie, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. T. M. w piśmie z [...] września 2017 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 §2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna opierała się na usprawiedliwionych podstawach. Ocenę naruszenia przepisów powołanych w skardze kasacyjnej poprzedzić należy przypomnieniem treści żądania skarżącego. Otóż T. M. w piśmie z [...] września 2016 r. złożył do Wydziałowej Komisji Rekrutacyjnej Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu [...] podanie o przyjęcie na stacjonarne studia trzeciego stopnia w dziedzinie nauki prawne, dyscyplina prawo. Wydziałowa Komisja Rekrutacyjna Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu [...] decyzją z [...] września 2016 r. nr [...] odmówiła przyjęcia skarżącego na pierwszy rok stacjonarnych studiów trzeciego stopnia, dziedzina: nauki prawne, dyscyplina: prawo, prowadzonych przez Wydział Prawa i Administracji Uniwersytetu [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Rektora Uniwersytetu [...] z [...] listopada 2016 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 §1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 207 ust. 1, art. 169 ust. 1 i 15 Prawa o szkolnictwie wyższym oraz uchwały Senatu Uniwersytetu [...] nr [...]z dnia [...] kwietnia 2015 r. i nr [...]z dnia [...] stycznia 2015 r. Za uzasadniony należy uznać zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 145 §1 pkt 2 w związku z art. 135 P.p.s.a. w związku z art. 156 §1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 107 K.p.a. oraz art. 207 ust. 1 Prawa o szkolnictwie wyższym. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku z 8 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 18/17, zgodnie z którym wprawdzie zasadą jest, że art. 104 §1 K.p.a. wymaga, by decyzja organu kolegialnego podpisana była przez wszystkich członków tego organu biorących udział w podjęciu danej decyzji, jednakże tylko w sytuacji, w której nie ma przepisu szczególnego, który stanowi inaczej. Wyjątek od określonej wyżej zasady ogólnej ma miejsce w rozpoznawanej sprawie i wynika on z §138 pkt 5 Statutu Uniwersytetu [...] uchwalonego przez Senat Uniwersytetu [...] w dniu [...] czerwca 2006 r. (uchwała Senatu Uniwersytetu [...] nr [...] ze zmianą wynikającą z uchwały z [...] maja 2011 r. nr [...]), zgodnie z którym decyzje, postanowienia i inne pisma w sprawach przyjęcia na studia podpisuje w imieniu komisji rekrutacyjnej jej przewodniczący, a w razie jego nieobecności upoważniony przez niego zastępca przewodniczącego. Oparcie ustawowe dla takiej regulacji stanowi art. 169 ust. 2 zd. 1 Prawa o szkolnictwie wyższym, który stanowi, że Senat uczelni ustala, w drodze uchwały, warunki, tryb oraz termin rozpoczęcia i zakończenia rekrutacji, w tym prowadzonej w drodze elektronicznej, dla poszczególnych kierunków studiów. Jak wskazano w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 2929/15 i 8 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 18/17 regulacja uchwały, że uczelniana komisja rekrutacyjna może upoważnić przewodniczącego do podpisywania w jej imieniu decyzji w sprawie odwołań mieści się w ustawowym upoważnieniu senatu uczelni do ustalenia trybu przeprowadzenia rekrutacji, zawartym w art. 196 ust. 2 Prawa o szkolnictwie wyższym. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 2353/17 dokonano zaś wykładni dotyczącej relacji przepisów K.p.a. i Prawa o szkolnictwie wyższym. Sąd wskazał, że w postępowaniu rekrutacyjnym K.p.a. stosuje się odpowiednio (art. 207 ust. 1 Prawa o szkolnictwie wyższym). Oznacza to m.in., że przepisy K.p.a. nie mają zastosowania w kwestiach, które zostały uregulowane odmiennie w Prawie o szkolnictwie wyższym lub w przepisach postępowania wydanych przez właściwe organy szkoły wyższej na podstawie delegacji ustawowej (w tym wypadku na podstawie art. 196 ust. 2 Prawa o szkolnictwie wyższym). W konsekwencji uznać należało, że art. 107 §1 K.p.a. ma pełne zastosowanie w postępowaniu rekrutacyjnym tylko wtedy, gdy przepisy regulujące zasady i tryb przyjmowania kandydatów na studia nie przewidują w tej kwestii odmiennych rozwiązań prawnych. Zatem, w niniejszej sprawie odstępstwo od zasady, że wynikający z art. 107 §1 K.p.a. warunek opatrzenia podpisem osoby upoważnionej decyzji organu kolegialnego jest spełniony, jeżeli pod decyzją podpisy złożą wszyscy członkowie składu orzekającego, którzy uczestniczyli w wydaniu decyzji, znajdowało uzasadnienie prawne w regulacji szczególnej zawartej w §138 ust. 5 Statutu Uniwersytetu [...] z [...] czerwca 2006 r. Akt prawny niższego rzędu (uchwała senatu) przewidujący podpisywanie decyzji rekrutacyjnej przez przewodniczącego komisji rekrutacyjnej lub jego zastępcę nie narusza aktu wyższego rzędu przede wszystkim ze względu na przyjęcie w prawie polskim zasady autonomii szkoły wyższej. Hierarchia normatywna nie doznaje zatem naruszenia. Wadliwie zatem Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji rażąco naruszają prawo, skoro cechy formalne zaskarżonej decyzji dotyczące podpisów jej członków znajdują oparcie w przepisach prawa. Powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące istoty sprawy pozwala sądowi odstąpić od oceny pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Z uwagi na powody rozstrzygnięcia przyjętego przez Sąd pierwszej instancji, sprzeczne z zasadą dwuinstancyjności postępowania sądowego byłoby rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 188 P.p.s.a., pod kątem zarzutów podniesionych w skardze. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art.185 §1 P.p.s.a. jak w sentencji wyroku. Z uwagi na datę wszczęcia postępowania sądowego w tej sprawie, uzasadnienie niniejszego wyroku sporządzone zostało zgodnie z wymogami art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. Natomiast odstąpienie od orzeczenia o kosztach postępowania ma swoją podstawę w art. 207 §2 P.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ponoszenie przez skarżącego skutków błędnego poglądu Sądu pierwszej instancji byłoby trudne do zaakceptowania ze względu na zasady sądowej kontroli aktów administracyjnych.