IV SA/Wr 247/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Henryk Ożóg po rozpoznaniu w Wydziale IV w dniu 7 czerwca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Województwa D. na postanowienie Wojewody D. z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania uchwały w sprawie odwołania dyrektora Teatru Polskiego we W. postanawia: odrzucić skargę. W dniu 26 kwietnia 2017 r. Wojewoda D. wstrzymał wykonanie uchwały Zarządu Województwa D. z dnia [...], nr [...] w sprawie odwołania dyrektora Teatru Polskiego we W. Pismem z dnia 10 maja 2017 r. Zarząd Województwa D. wniósł skargę na powyższe postanowienie zarzucając, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie wskazano żadnej prawnej przesłanki wstrzymania wykonania uchwały, bowiem Wojewoda nie uprawdobodobnił, że uchwała narusza prawo. Zdaniem skarżącego kwestionowane postanowienie zostało wydane z naruszeniem granic postępowania nadzorczego, ponieważ organ nadzoru w postanowieniu wskazał, że ocenia uchwałę Zarządu "w sferze stosunków pracy" do czego nie jest uprawniony bowiem ochrona trwałości stosunku pracy jest przedmiotem orzecznictwa sadów pracy. Uznano, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa, gdyż wszczęcie postępowania nadzorczego nastąpiło przed upływem terminu doręczenia uchwały Wojewodzie. Ponadto wskazano, że postanowienie jest bezprzedmiotowe jako niewykonalne z uwagi na fakt wykonania uchwały przed jego doręczeniem Zarządowi Województwa D. W ocenie skarżącego, postanowienie narusza art. 82 ust. 6 ustawy w związku z art. 123 i 124 § 1 k.p.a. w zakresie obligatoryjnych elementów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie, podnosząc w uzasadnieniu, że kwestionowane postanowienie nie należy do żadnej z wymienionych w art. 3 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi form działania administracji publicznej. W szczególności zaskarżone postanowienie nie stanowi aktu nadzoru, o którym mowa w art. 3 § 2 cytowanego prawa. Zdaniem organu z uwagi na obowiązujące przepisy dotyczące procedury zaskarżania aktów nadzoru oraz krótkotrwałości obowiązywania takiego postanowienia, powodowałoby to pewnego rodzaju fikcję w zakresie odniesienia zamierzonych skutków zaskarżenia. Organ nadzoru wskazał, że wyrażone stanowisko w zakresie braku możliwości zaskarżenia postanowienia o wstrzymaniu wykonania uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego potwierdza orzecznictwo sądowoadministracyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje: Kontroli sądu administracyjnego, na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) - dalej: p.p.s.a. zostały podane m. in. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, a Sąd w pierwszej kolejności jest zobowiązany do zbadania, czy skarga jest dopuszczalna. Dopiero w przypadku stwierdzenia jej dopuszczalności, może dokonać merytorycznej oceny skargi i jej zarzutów. Analiza przepisów ustawy o samorządzie województwa prowadzi do wniosku, że skarga winna ulec odrzuceniu z następujących względów: Organem nadzoru, uprawnionym do stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu województwa, na podstawie art. 78 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 486), dalej ustawa, jest wojewoda. Rozstrzygnięcie nadzorcze tego organu wydane w trybie przepisów ustawy stanowi zakończenie postępowania w sprawie zgodności z prawem przedstawionej uchwały. Rozstrzygnięciem nadzorczym przy tym jest tylko takie orzeczenie organu nadzoru, które władczo ingeruje w uchwałodawczą działalność organów województwa. Podlega ono zaskarżeniu do sądu administracyjnego, co wprost wynika z przepisów cytowanej ustawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że aktu nadzoru nie stanowi natomiast wstrzymanie wykonania uchwały organu województwa. Wstrzymanie wykonania, o którym mowa w art. 82 ust. 2 ustawy, jest rozstrzygnięciem incydentalnym, podejmowanym w dacie wszczęcia postępowania nadzorczego bądź w jego toku. Nie rozstrzyga o istocie sprawy i nie stanowi końcowego rozstrzygnięcia. Ustawodawca nie określił przesłanek wstrzymania wykonania uchwały, a zatem w każdym przypadku to organ nadzoru dokonuje zasadności jego zastosowania. Przepisy ustawy o samorządzie województwa nie określają formy prawnej takiego rozstrzygnięcia. W piśmiennictwie przyjmuje się, że wstrzymanie wykonania może nastąpić w formie postanowienia. Należy jednak podkreślić, że pomimo zawartego w art. 82 ust. 6 ustawy odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) na wydane w tym trybie postanowienie nie przysługuje zażalenie, brak jest bowiem materialnoprawnej podstawy do jego wniesienia. W tym miejscu należy podkreślić, że odpowiednie stosowanie przepisów oznacza bądź stosowanie ich wprost, bądź z modyfikacjami zależnymi od rodzaju regulacji i braku możliwości zastosowania przepisu w dosłownym jego brzmieniu w konkretnym przypadku. Odpowiednie stosowanie przepisów oznaczać może również, że ze względu na specyfikę, zastosowanie pewnych regulacji jest niemożliwe ani wprost ani z modyfikacjami. Zatem odpowiednie zastosowanie przepisów k.p.a. ze względu na specyfikę postępowania w sprawie badania przez organ nadzoru zgodności z prawem uchwał będzie polegało przede wszystkim na traktowaniu przepisów k.p.a. jako unormowania pomocniczego, wszędzie tam, gdzie przepisy ustawy nie normują cech rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasad i trybu postępowania nadzorczego. Nie mogą natomiast mieć zastosowania do wstrzymania wykonania, które rozstrzygnięciem nadzorczym nie jest (zob. postanowienie WSA w Szczecinie z dnia 26 października 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 1181/15, postanowienie WSA w Warszawie z dnia 11 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1863/15, postanowienie NSA z dnia 15 września 2016 r., sygn. akt II OSK 1898/16 publ. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W omawianej sprawie wniesienie skargi do sądu administracyjnego byłoby dopuszczalne wówczas, gdyby taką możliwość przewidywały wprost przepisy ustawy o samorządzie województwa, czy też ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tymczasem zgodnie z art. 82b ustawy zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają wyłącznie rozstrzygnięcia nadzorcze. Ratio legis tej regulacji wynika, w ocenie Sądu, przede wszystkim z faktu, iż postępowanie nadzorcze jest krótkotrwałe, a wojewoda jest związany określonym w art. 91 ust. 1 terminem do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Jedynie stwierdzenie nieważności uchwały organu województwa wstrzymuje z mocy prawa ich wykonanie w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności. W pozostałych przypadkach wstrzymanie wykonania upada. Skoro zatem przepisy nie przewidują możliwości zaskarżenia wstrzymania wykonania uchwały organu województwa do sądu administracyjnego, skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Tym samym brak podstaw do merytorycznego rozpoznania zarzutów i wniosków, jakie zawiera skarga.