I OSK 2932/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2018r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 12 września 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 323/17 w sprawie ze skargi K. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do stypendium oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 12 września 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 323/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę K. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...]w przedmiocie odmowy przyznania prawa do stypendium. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji przedstawił następujące ustalenia faktyczne sprawy. Decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., znak: [...] w sprawie: 1. uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak: [...] orzekającej o przyznaniu K. S. prawa do stypendium od dnia [...] kwietnia 2016 r. w okresie odbywania stażu oraz 2. odmowy przyznania prawa do stypendium od dnia [...] kwietnia 2016 r. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że skarżący został zarejestrowany jako osoba bezrobotna w Miejskim Urzędzie Pracy w L. w dniu [...] sierpnia 2015 r. W związku ze statusem osoby bezrobotnej skarżący został przez ten urząd skierowany do odbycia stażu w okresie od [...] kwietnia 2016 r. do [...] lipca 2016 r. do Stowarzyszenia X w L. Z tytułu odbywania stażu, decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. zostało skarżącemu przyznane prawo do stypendium w wysokości [...] zł miesięcznie od dnia [...] kwietnia 2016 r. W dniu [...] lipca 2016 r. Miejski Urząd Pracy w L. uzyskał informację wygenerowaną z systemu elektronicznego Raport ZUS U2, z którego wynika, że skarżący był zgłoszony do obowiązkowych ubezpieczeń społecznych i ubezpieczenia zdrowotnego jako osoba wykonująca umowę agencyjną, umowę zlecenia lub umowę o świadczenie usług w okresie od [...] września 2015 r. do [...] października 2015 r. przez płatnika NIP [...] oraz do obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego w tym samym okresie przez płatnika NIP [...]. Fakt wykonywania przez skarżącego pracy na podstawie umowy zlecenia od dnia [...] września 2015 r. do dnia [...] października 2015 r. potwierdziła spółka [...] Sp. z o.o. sp.k. w W. W związku zatem z wykonywaniem przez skarżącego pracy w okresie, w którym był on zarejestrowany jako osoba bezrobotna, organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. orzekł o utracie przez K. S. statusu osoby bezrobotnej od dnia [...] września 2015 r., a organ odwoławczy decyzją z dnia [...] października 2016 r. utrzymał tę decyzję w mocy. W konsekwencji powyższych decyzji, organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r. wznowił z urzędu postępowanie w sprawie przyznania skarżącemu prawa do stypendium, a następnie wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. uchylił własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2016 r. przyznającą skarżącemu prawo do stypendium z tytułu odbywania stażu i orzekł jednocześnie o odmowie przyznania takiego stypendium od dnia [...] kwietnia 2016 r. Wojewoda [...] podzielił stanowisko i ustalenia organu pierwszej instancji wskazując na przepis art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2016 r. poz. 645 ze zm. - dalej jako "ustawa"), który stanowi, że status bezrobotnego może posiadać wyłącznie osoba niezatrudniona i niewykonująca innej pracy zarobkowej. Skoro skarżący posiadając status osoby bezrobotnej podjął pracę, to z chwilą podjęcia tej pracy status ten utracił, a w konsekwencji nie miał prawa odbywania stażu dla osób bezrobotnych i pobierania stypendium z tego tytułu, co wynika z art. 53 ust. 6 ustawy. Obowiązkiem skarżącego było zawiadomić Miejski Urząd Pracy w L. w ciągu 7 dni o podjęciu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o czym został on pouczony przez urząd w dniu ostatniej rejestracji, która miała miejsce [...] sierpnia 2015 r., czego jednak nie uczynił, co skutkuje pozbawieniem go statusu osoby bezrobotnej od dnia [...] września 2015 r. Fakt podjęcia przez skarżącego pracy w okresie posiadania statusu bezrobotnego stanowi nową istotną okoliczność faktyczną istniejącą w dniu wydania decyzji, nieznaną organowi, który wydał decyzję, a więc przesłankę wznowienia, wymienioną w art. 145 § 1 pkt 5 Kpa, a zatem należało wznowić postępowanie w sprawie przyznania skarżącemu prawa do stypendium, uchylić decyzję przyznającą to stypendium i odmówić jego przyznania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie K. S. domagał się uchylenia decyzji Wojewody [...]. Wyjaśnił, że wprawdzie w okresie, gdy był zarejestrowany jako osoba bezrobotna, podjął zatrudnienie w [...] od [...] września do [...] października 2015 r., ale pracował tam zaledwie 22 dni, gdyż ze względu na stan zdrowia przebywał na zwolnieniu lekarskim. W tym okresie zażywał leki psychotropowe, miał natłok myśli i był przytłumiony, przez co zaniedbywał wiele spraw, w szczególności nie wyrejestrował się z Urzędu Pracy. Również w okresie stażu, tj. od [...] kwietnia do [...] lipca 2016 r. miał problemy ze zdrowiem i przebywał na zwolnieniu lekarskim. Także obecnie jest pod stałą opieką lekarską i ponosi znaczne wydatki na leki. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalając skargę wskazał, iż prawidłowo organ stwierdził, że w dniu wydania decyzji z dnia [...] kwietnia 2016r. o przyznaniu skarżącemu prawa do stypendium w okresie odbywania stażu od dnia [...] kwietnia 2016 r., istniały okoliczności, nieznane wówczas organowi, istotne dla rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie przyznania stypendium. Powołując się na art. 53 ust. 6 w zw. z ust. 1 ustawy wskazał, że prawo do stypendium przysługuje wyłącznie "osobie bezrobotnej", gdyż jest ściśle związane z odbywaniem stażu przez taką osobę - stypendium stażowe nie może być zatem przyznane osobie, która nie posiada statusu bezrobotnego. W niniejszej sprawie skarżący posiadał taki status na podstawie decyzji z dnia [...] sierpnia 2015 r. (począwszy od tego dnia) jednak decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. status ten utracił wstecz tj. od dnia [...] września 2015 r., co stanowi negatywną przesłankę uznania osoby za bezrobotną. Sąd podniósł, że z uwagi na to, że prawo do stypendium stażowego jest ściśle związane z posiadaniem statusu osoby bezrobotnej, to brak takiego statusu w okresie odbywania stażu i pobierania stypendium stażowego, stwierdzony wskazaną wyżej decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., stanowi nową istotną okoliczność, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 Kpa, która uzasadniała wznowienie postępowania w przedmiocie przyznania skarżącemu stypendium i wydanie kwestionowanej w niniejszej sprawie decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł K. S. zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1367 - dalej jako "Ppsa") w związku z art. 149 § 1 Kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 Kpa, poprzez oddalenie skargi, na skutek błędnego uznania, że wznowienie postępowania w przedmiotowej sprawie z urzędu nastąpiło na właściwej podstawie prawnej; - art. 141 § 4 Ppsa poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej wyroku oraz nie odniesienie się do wszystkich zarzutów skarżącego, w szczególności naruszenia przez organ odwoławczy art. 7, 77 i 80 Kpa poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie całokształtu materiału dowodowego oraz niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, a przede wszystkim pominięcie podkreślanej w toku prowadzonego postępowania okoliczności, że w momencie podjęcia pracy na podstawie umowy zlecenia znajdował się on w stanie choroby psychicznej wykluczającej świadome powzięcie działań zmierzających do zgłoszenia tego faktu w Urzędzie Pracy. Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie. Jednocześnie wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania od organu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że w niniejszej sprawie przedmiotem badania legalności zaskarżonej decyzji przez Sąd była kwestia zastosowania art. 145 § 1 pkt 5 Kpa jako podstawy wznowienia postępowania z urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że organ prawidłowo jako podstawę wydania zaskarżonej decyzji wskazał art. 145 § 1 pkt 5 Kpa Sąd ten jednakże pominął okoliczność, że w przedmiotowej sprawie organ wydający zaskarżoną decyzję błędnie zastosował wskazaną podstawę wznowieniowią. Podkreślić bowiem należy, że decyzja o przyznaniu stypendium jest pochodną decyzji o przyznaniu statusu bezrobotnego, co bezpośrednio wynika z art. 53 ust. 1 i 6 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2015 r. poz. 124 ze zm.). Zatem tylko osoba bezrobotna, której ów status został przyznany na podstawie decyzji właściwego organu, może zostać skierowana na staż i uzyskać prawo do stypendium w czasie jego odbywania. Wobec powyższego organ winien ostateczną decyzją orzec o niespełnianiu przez skarżącego przesłanek warunkujących uznanie go za osobę bezrobotną w okresie pobierania stypendium (art. 2 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 33 ust 4 ww. ustawy) i na tej podstawie wznowić postępowanie z urzędu w sprawie przyznania skarżącemu prawa do stypendium od [...] kwietnia 2016 r. w okresie odbywania stażu, a także w sprawie odmowy przyznania prawa do stypendium od dnia [...] kwietnia 2016 r. Podstawę wznowienia postępowania powinna więc stanowić przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 8 Kpa. W przedmiotowej zaś sprawie, zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie decyzja, została wydana na niewłaściwej podstawie prawnej, co z kolei powinno skutkować uchyleniem przez tenże Sąd zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej (decyzji organu pierwszej instancji), czego Sąd nie uczynił. Takie z kolei działanie Sądu stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż przyjęcie za prawidłowe przytoczonej podstawy prawnej zaskarżonej decyzji, przy jednoczesnym braku rozważenia czy w przedmiotowej sprawie prawidłowa winna być inna decyzja, spowodowało wydanie wyroku oddalającego skargę w całości. Zdaniem skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie naruszył art. 141 § 4 Ppsa poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej wyroku oraz nie odniesienie się do wszystkich podniesionych zarzutów, w szczególności naruszenia przez organ odwoławczy art. 7, 77 i 80 Kpa poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie całokształtu materiału dowodowego oraz niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, a przede wszystkim pominięcie podkreślanej w toku prowadzonego postępowania okoliczności, że w momencie podjęcia pracy na podstawie umowy zlecenia znajdował się on w stanie choroby psychicznej wykluczającej świadome powzięcie działań zmierzających do zgłoszenia tego faktu w Urzędzie Pracy. Podkreślił, że bezrobotny może zostać pozbawiony statusu osoby bezrobotnej tylko wówczas, jeżeli miał świadomość wystąpienia zdarzeń, które zgodnie z udzielonym mu uprzednio w sposób właściwy pouczeniem organu, skutkują utratą statusu bezrobotnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że w sprawie wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody, polegające na wykonywaniu przez skarżącego w okresie od [...] września 2015 r. do [...] października 2015 r. pracy w ramach umowy zlecenia, o których organ pierwszej instancji nie wiedział kierując skarżącego na staż i przyznając mu prawo do stypendium. Odnosząc się do stanu zdrowia skarżącego Wojewoda stwierdził, że w dniu [...] sierpnia 2015 r. dokonując rejestracji w urzędzie pracy skarżący złożył oświadczenie, że jest osobą zdolną do pracy i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującego w danym zawodzie. Ponadto skarżący był prawidłowo pouczony o obowiązku powiadomienia organu o podjęciu pracy zarobkowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1367 ze zm. - dalej jako "Ppsa") skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania. Badając stosownie do treści art. 183 § 2 Ppsa zaistnienie, którejkolwiek z przesłanek nieważności, w tym zakresie Sąd nie dopatrzył się takich naruszeń w rozpoznawanej sprawie. Kontrolowana przez Sąd pierwszej instancji zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja zapadły w postępowaniu wznowieniowym uregulowanym przepisami art. 145-152 Kpa, który jest jednym z nadzwyczajnych trybów służących weryfikacji decyzji ostatecznej zapadłej w postępowaniu administracyjnym. Istotą wznowionego postępowania i uchylenia decyzji ostatecznej jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Nową decyzję, rozstrzygającą o istocie sprawy wydaje się, jak gdyby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygana. Wobec tego organ administracji wydający nową decyzję stosuje te przepisy prawa materialnego, które obowiązują w dniu orzekania. Zgodzić się należy ze skarżącym kasacyjnie, że tylko osoba bezrobotna, której ów status został przyznany na podstawie decyzji właściwego organu, może zostać skierowana na staż i uzyskać prawo do stypendium w czasie jego odbywania. Wynika to bowiem wprost z treści art. 53 ust 1 i 6 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2017 r., poz. 1065 ze zm. – dalej jako "ustawa"). Jednakże wbrew twierdzeniom skarżącego w niniejszej sprawie nie zaistniała przesłanka wznowieniowa, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 8 Kpa. Dokonując powyższej oceny wskazać należy, że skarżący w dniu [...] sierpnia 2015 r. uzyskał status bezrobotnego. Natomiast utrata tego statusu nastąpiła na podstawie decyzji z dnia [...] lipca 2016 r. (utrzymanej w mocy decyzją z dnia [...] października 2016 r.), którą Prezydent Miasta [...] orzekł o utracie przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej od dnia [...] września 2015 r. Decyzji tej, wbrew stanowisku skarżącego, nie można jednak traktować jako uchylającej bądź zmieniającej wcześniejszą decyzję o uznaniu K. S. za osobę bezrobotną. Przede wszystkim nie zawiera ona w swej treści takiego rozstrzygnięcia. Ponadto ani w sentencji ani w uzasadnieniu nie powołuje stosownej w tym przedmiocie podstawy prawnej. Istotnie jej skutkiem jest zmiana w postaci utraty statusu przyznanego decyzją z [...] sierpnia 2015 r. Nie jest to jednak zmiana decyzji administracyjnej, o której mowa w powołanym przez skarżącego art. 145 § pkt 8 Kpa. Zgodnie z definicją zawartą w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy bezrobotnym jest osoba niezatrudniona i niewykonująca innej pracy zarobkowej, zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub w danej służbie albo innej pracy zarobkowej. Pod pojęciem innej pracy zarobkowej ustawodawca rozumie wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umów cywilnoprawnych, w tym umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych (art. 2 ust. 1 pkt. 11 ustawy). Nie ulega wątpliwości, że z dniem podjęcia przez skarżącego zatrudnienia w X, przestał on spełniać przesłanki z art. 2 ust. 1 pkt 2 i z tym dniem utracił status osoby bezrobotnej. Dlatego prawidłowo uznał Sąd pierwszej instancji, że okoliczność wynikająca z decyzji o utracie przez skarżącego z dniem [...] września 2015 r. statusu bezrobotnego tj. podjęcie zatrudnienia w X, stanowiła nową nieznaną organowi w dniu przyznawania stypendium okoliczność, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 5 Kpa, uzasadniającą wznowienie postępowania w sprawie przyznania stypendium. Z powyższych względów chybiony jest zarzut naruszenia art. 151 Ppsa w związku z art. 149 § 1 Kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 Kpa. Niezasadny jest także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 141 § 4 Ppsa. Naruszenia tego przepisu skarżący upatruje w nienależytym ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Odnosząc się do powyższego należy wyjaśnić, że powyższy zarzut może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, LEX nr 552012; wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08, LEX nr 513044. Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa). Tymczasem w realiach niniejszej sprawy uchybienia takiego nie sposób się dopatrzeć. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami. Wskazać także należy, że sąd administracyjny powinien odnieść się wyłącznie do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. Nie ma natomiast obowiązku odnoszenia się do wszystkich aspektów sprawy również tych, które nie mają istotnego znaczenia dla jej rozpoznania. Podnoszone przez skarżącego kasacyjnie okoliczności, dotyczące podjęcia pracy na podstawie umowy zlecenia, kiedy znajdował się w stanie wykluczającym świadome powzięcie działań zmierzających do zgłoszenia tego faktu w urzędzie pracy, mogłyby mieć jedynie znaczenie w postępowaniu dotyczącym kontroli decyzji z dnia [...] lipca 2016 r. o utracie statusu bezrobotnego. Sąd orzekając w sprawie stypendium nie jest bowiem uprawniony do dokonywania ocen sprzecznych z decyzją ostateczną rozstrzygającą o utracie statusu bezrobotnego. Strona twierdząc, że niezasadnie pozbawiono ją statusu bezrobotnego miała prawo wnoszenia odpowiednich środków zaskarżenia, w tym skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Tym samym nieskuteczny był również zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez organ art. 7, 77 i 80 Kpa. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.