II SA/Ke 995/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 września 2016 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy we wznowionym postępowaniu oddala skargę. Decyzją z [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej Kolegium), uwzględniając dyspozycje zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2467/14 oraz w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 23 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 205/14, po ponownym rozpatrzeniu sprawy z odwołania Z. A. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z 7 [...], którą: 1. uchylono decyzję ostateczną Prezydenta Miasta [...]z [...], ustalającą na wniosek Z. A., warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 27 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej oraz zjazdu na działkach nr ewid. [...], przy [...] oraz 2. umorzono w całości postępowanie, o jakim mowa w pkt 1, - uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z 3 grudnia 2008 r. Prezydent Miasta [...] (dalej: organ I instancji) na wniosek Z. A. ustalił warunki zabudowy dla ww. inwestycji. Postanowieniem z 6 marca 2009 r., organ I instancji wznowił z urzędu postępowanie, zakończone ww. decyzją, a następnie decyzją z [...] odmówił uchylenia własnej decyzji ostatecznej z 3 grudnia 2008 r. Na skutek wniesionego przez [...] odwołania, Kolegium decyzją z [...] uchyliło decyzję organu l instancji z [...] i orzekło, że decyzja o warunkach zabudowy wydana została z naruszeniem prawa, lecz nie podlega uchyleniu, ponieważ w wyniku wznowienia zapadłaby wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Wyrokiem z 16 czerwca 2010 r. o sygn. akt II SA/Ke 281/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...], uchylił ww. decyzję organu odwoławczego z 2 marca 2010 r. Kolegium, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z [...]. uchyliło decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...]. o odmowie uchylenia decyzji ustalającej warunki zabudowy i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. Na skutek wniesienia przez Z. A. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższe rozstrzygnięcie, organ odwoławczy uwzględnił tę skargę i decyzją z [...] uchylił w całości własną decyzję z [...] oraz utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z 24 listopada 2009 r. Rozstrzygnięcie to zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach przez [...]. Wyrokiem z 21 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Ke 217/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uchylił decyzję SKO z [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z [..... Skargi kasacyjne wniesione przez Kolegium oraz Z. A. od ww. orzeczenia zostały oddalone przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 15 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2167/11. Decyzją z [...]., Prezydent Miasta [...] uchylił ostateczną decyzję własną z 3 grudnia 2008 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 27 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej oraz zjazdu na działkach nr ew. [...] przy ul. [...] oraz umorzył w całości postępowanie w tej sprawie. Decyzją z [...] Kolegium uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta [...]i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzją z [...] Prezydent Miasta [...], działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 5 oraz art. 105 § 1 K.p.a., po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, uchylił ww. ostateczną decyzję własną z 3 grudnia 2008r. (pkt 1) oraz umorzył w całości postępowanie o jakim mowa w pkt 1 (pkt 2). W uzasadnieniu wskazano, że: - ponieważ samowola budowlana na działce nr A została stwierdzona ostatecznymi decyzjami nie może nasuwać wątpliwości, że zabudowa ta nie może być brana pod uwagę przy ustalaniu zasady dobrego sąsiedztwa, a wobec braku innej działki zabudowanej z tej samej drogi publicznej, brak jest spełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej dalej u.p.z.p.; - podstawę prawną do wznowienia postępowania stanowił art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., bowiem decyzja z 3 grudnia 2008 r. i w ocenie organu ją wydającego, została wydana bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, to jednak jak wywiódł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z 16 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Ke 281/10 w sprawie tej przesłanka ta nie wystąpiła; - dla terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, Rada Miasta [...] uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu (dalej MPZP), który wszedł w życie 12 kwietnia 2012 r. – wobec czego od daty tej postępowanie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może być kontynuowane (art. 4 ust. 2 oraz art. 59 ust. 1 u.p.z.p.); - w przypadku wystąpienia określonych zmian stanu normatywnego lub faktycznego w toku postępowania, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, nie jest możliwe wydanie decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy tj. decyzji o warunkach zabudowy, do czego obliguje art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. dla jakiejkolwiek inwestycji, a postępowanie w tej sprawie podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Mając na uwadze powyższe, organ stwierdził, że wniosek Z. A. z 18 maja 2012 r. dotyczący przeprowadzenia uzupełniającej analizy urbanistycznej przy uwzględnieniu rozszerzonego obszaru analizowanego nie może być uwzględniony. W odwołaniu od ww. decyzji Z. A. wniósł o jej uchylenie i orzeczenie o warunkach zabudowy dla nieruchomości obejmującej działki nr [...] zgodnie z treścią decyzji z 3 grudnia 2008r. W uzasadnieniu strona podniosła, że w dacie uchwalenia planu miejscowego w obrocie prawnym pozostawała ostateczna decyzja o warunkach zabudowy oraz postanowienie Prezydenta Miasta [...] z 6 marca 2009r. W związku z tym, rozstrzyganie w zakresie pozytywnym i negatywnym dla inwestora po wejściu w życie planu miejscowego jest niedopuszczalne. Ponadto, strona podtrzymała swoje stanowisko, że w sprawie spełnione są wszystkie wymogi wynikające z art. 61 usta. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Z. A. zauważył, że organ I instancji w kwestionowanej decyzji wskazał, że działka nr A jest jedyną działką która jest brana pod uwagę przy ustaleniu zasady dobrego sąsiedztwa, natomiast jak wynika z analizy akt sprawy także działka nr B (spełniająca kryteria opisane w art. 61 ) jest zabudowana częściowo budynkami mieszkalnym i gospodarczym (pozostała ich część znajduje się na działce nr C). Decyzją z 5 sierpnia 2013 r. Kolegium uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji, celem ponownego rozpatrzenia. Zdaniem Kolegium, w analizowanej sprawie organ I instancji zobowiązany był, z chwilą wejścia w życie planu miejscowego (pod koniec kwietnia 2012r.), do umorzenia postępowania wznowieniowego prowadzonego przez Prezydenta Miasta [...], wszczętego "z urzędu" postanowieniem z 6 marca 2009 r., nie zaś, jak to uczynił, do umorzenia postępowania w sprawie. Niedopuszczalne jest, zatem, zdaniem Kolegium, prowadzenie przez organ I instancji, po wejściu w życie planu miejscowego, postępowania zmierzającego do oceny spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., w tym dokonywanie ustaleń dotyczących kontynuacji funkcji. Po wejściu w życie planu miejscowego, niedopuszczalne jest rozstrzyganie w zakresie ustalania warunków zabudowy tj. rozstrzyganie zarówno w zakresie pozytywnym, jak też negatywnym dla inwestora, w tym także w postępowaniu wznowieniowym. Jednocześnie organ podkreślił, że w związku z wejściem w życie planu miejscowego w niniejszej sprawie zastosowanie ma art. 65 u.p.z.p., dotyczący wygaszania decyzji WZ niezgodnych z planem miejscowym, który wszedł w życie po wydaniu decyzji. Stwierdzenie wygaśnięcia takich decyzji następuje w trybie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Wyrokiem z 23 kwietnia 2014r. sygn. akt II SA/Kr 205/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpatrzeniu skargi Okręgu Ligi Ochrony Przyrody w Kielcach, uchylił ww. decyzję SKO z [...]. Wyrokiem z 14 czerwca 2016r. o sygn. akt II OSK 2467/14 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Kolegium od wskazanego wyżej wyroku z 23 kwietnia 2014r., podzielając stanowisko Sądu I instancji co do: - oceny, co oznacza dla samego prowadzonego postępowania wznowieniowego, wejście w życie planu miejscowego; - tego że przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. do wznowienia postępowania w sprawie zaistniała i faktycznie powinna mieć istotny wpływ na postępowanie w sprawie wydania warunków zabudowy dotyczących inwestycji na działkach nr ewid. 691, 692, i 693 przy ul. [...]; - tego, że organy orzekające w niniejszej sprawie, jak i Sąd I instancji przy jej ponownym rozpoznaniu byli związani poglądem, że postępowanie wznowiono wprawdzie na podstawie art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., ale zasadna była przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.- co należało wziąć pod rozwagę z urzędu; - braku potrzeby wydawania nowego postanowienia o wznowieniu na nowej podstawie; - tego, że skoro zaistniała przesłanka wznowienia, to postępowanie o ustalenie warunków zabudowy "otwiera się na nowo" i należy wydać nową decyzję w sprawie zainicjowanej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy; - o braku możliwości wydania takiej decyzji - ze względu na wejście w życie MPZP [...] Zachód z 9 lutego 2012 r., ogłoszonego w dniu 28 marca 2012 r.; - o niedopuszczalności prowadzenia po wejściu w życie MPZP postępowania zmierzającego do oceny spełnienia przesłanek art. 61 ust 1-5 u.p.z.p., wobec czego postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy należało umorzyć, przy jednoczesnym uchyleniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.; - konieczności uchylenia, po wejściu w życie MPZP, wadliwej decyzji i umorzenia postępowania dotyczącego warunków zabudowy, a nie samego postępowania wznowieniowego, jak przyjęto w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji skarżącego kasacyjnie. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny zakwestionował stanowisko skarżącego kasacyjnie, że na skutek uznania przez Sąd I instancji za zasadne stanowiska organu I instancji doszło do naruszenia art. 149 § 2 k.p.a. oraz art. 59 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., wykluczającym prowadzenie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy po wejściu w życie planu miejscowego. Nie stwierdzono także naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie obrazy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., w związku z art. 149 § 2 k.p.a. oraz art. 105 § 1 k.p.a. przez błędną wykładnię i wykluczenie prowadzenia postępowania w przedmiocie warunków zabudowy po wejściu w życie planu miejscowego. Sąd I instancji wyjaśnił bowiem, że nieprawidłowe jest stanowisko organu I instancji wyrażone w decyzji z 7 maja 2013 r., uzasadniające samo uchylenie decyzji o warunkach zabudowy faktem złego zastosowania zasady dobrego sąsiedztwa i wzięcia pod uwagę parametrów budynku wybudowanego samowolnie, bowiem już samo istnienie podstawy wznowienia daje podstawę uchylenia decyzji - a takie sformułowanie, jakiego użył organ I instancji, zasugerowało SKO, że sprawa ustalenia warunków zabudowy badana jest merytorycznie, co nie jest trafne. Za chybiony uznano także zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia prawa materialnego, a mianowicie: obrazy przepisu art. 49 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter deklaratoryjny i nie jest możliwe prowadzenie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy po wejściu wżycie planu miejscowego. Kolegium, ponownie rozpatrując odwołanie Z. A. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...], wydało na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. opisane na wstępie rozstrzygnięcie z [...] Uzasadniając podjętą decyzję organ powołał się na art. 153 p.p.s.a, wskazując na stanowisko przedstawione w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 23 kwietnia 2014r . sygn. akt II SA/Kr 205/14. Mianowicie, Sąd I instancji wskazał, że zasadnym było w niniejszej sprawie wznowienie postępowania z uwagi na wystąpienie przesłanki wymienionej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. bez konieczności wydawania w sprawie nowego postanowienia o wznowieniu. Skoro zaistniała przesłanka wznowienia, to postępowanie o ustalenie warunków zabudowy "otwiera się na nowo" i należy wydać nową decyzję w sprawie zainicjowanej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Wydanie takiej decyzji nie jest jednak możliwe ze względu na wejście w życie MPZP [...]z 9 lutego 2012r., ogłoszonego w dniu 28 marca 2012 r. Niedopuszczalne jest prowadzenie po wejściu w życie MPZP postępowania zmierzającego do oceny spełnienia przesłanek art. 61 ust 1-5 u.p.z.p., dlatego postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy należy umorzyć, przy jednoczesnym uchyleniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. W przepisie tym mowa jest o rozstrzygnięciu o istocie sprawy, jednak to pojęcie dotyczy nie tylko rozstrzygnięcia merytorycznego, ale również ewentualnego umorzenia postępowania. Uprzednio jednak należy zbadać zachowanie terminu określonego w art. 146 K.p.a., a w konsekwencji rozważyć zastosowanie art. 151 § 2 K.p.a. Sąd I instancji podkreślił, że decyzje, w których organ odwoławczy jedynie uchyla zaskarżoną decyzję bez umorzenia postępowania w sprawie są, co do zasady, uznawane w orzecznictwie za wydawane z rażącym naruszeniem prawa. Przechodząc do rozpatrzenia zasadności wniesionego odwołania – na podstawie analizy akt sprawy, organ II instancji powołał się na przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. (wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję). Sąd I instancji wskazał bowiem na okoliczność, że ostateczna decyzja o nakazie rozbiórki budynków na działce nr A istniała w chwili wydania, na wniosek Z. A., decyzji ustalającej warunki zabudowy z 3 grudnia 2008r. i Prezydent Miasta [...] powziął wiadomość o istnieniu tej decyzji dopiero po uzyskaniu informacji od właściwego w tym zakresie organu, jakim jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego - w dniu 15 maja 2009r., a więc po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy. Podkreślono przy tym, że decyzja o rozbiórce ww. obiektu jest bardzo istotna w sprawie, ponieważ dotyczy jedynej zabudowy dostępnej z tej samej drogi publicznej, przy której znajduje się teren inwestycji objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Mając na uwadze powyższe, organ II instancji stwierdził jednak, że z uwagi na upływ 5-letniego terminu od doręczenia decyzji w sprawie warunków zabudowy, nawet stwierdzenie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., uniemożliwia uchylenie tej decyzji i powtórne rozstrzygnięcie sprawy (art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 1 k.p.a.). Wskazany w art. 146 § 1 k.p.a. termin przedawnienia należy bowiem liczyć od daty wydania decyzji w postępowaniu wznowieniowym, a nie od daty złożenia przez stronę wniosku o wznowienie. W tym zakresie powołano się na utrwalone orzecznictwo sądowe. Ponadto, zgodnie z art. 15 K.p.a. postępowanie w sprawie jest dwuinstancyjne. Zdaniem Kolegium, skoro postępowanie w niniejszej sprawie wszczął organ I instancji, to na nim spoczywa obowiązek wydania decyzji kończącej to postępowanie. Natomiast Kolegium jest organem II instancji i będzie rozpoznawało odwołanie od decyzji, jaką wyda organ I instancji, po uwzględnieniu wyroków sądów administracyjnych, jakie zapadły w niniejszej sprawie, w tym w zakresie zbadania zachowania terminu wynikającego z art. 146 § 1 k.p.a., a w konsekwencji rozważeniu zastosowania przepisu art. 151 § 2 k.p.a. W związku z powyższym należało uchylić w całości decyzję z 7 maja 2013r., gdyż w przeciwnym razie doszłoby do pozbawienia stron udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, bez ich winy. W konsekwencji zawarte w odwołaniu zarzuty Z. A., dotyczące ustaleń w zakresie zabudowy obszaru analizowanego, wobec wejścia w życie MPZP nie mogły zostać uwzględnione. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na decyzję Kolegium z [...] wniosła [...], domagając się uchylenia tego rozstrzygnięcia i zarzucając organowi II instancji naruszenie art. 138 § 2, art. 151 § 2 w zw. z art. 145 § 1 k.p.a. oraz art. 153 p.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że w niniejszej sprawie zostały wyjaśnione i zbadane wszystkie sprawy. Natomiast uchylenie decyzji organu I instancji z [...] będzie skutkować pozostawieniem w obrocie prawnym wadliwej decyzji o warunkach zabudowy. Z uwagi na upływ 8 lat od daty wydania wskazanej decyzji Prezydent Miasta [...] nie będzie miał bowiem możliwości wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Kolegium rozpoznając sprawę ponownie, wbrew stwierdzeniom zawartym w decyzji z [...] o uwzględnieniu dyspozycji wynikających w powyższych wyroków, ponownie uchyliło w całości decyzję z [...] nie wskazując żadnych jej wad i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy stwierdził, że skoro postępowanie w niniejszej sprawie wszczął organ I instancji, to na nim spoczywa obowiązek wydania decyzji kończącej postępowanie. Tymczasem Kolegium nie dostrzegło, że Prezydent Miasta [...] to właśnie - zgodnie z obowiązującymi przepisami - uczynił, wydając [...] decyzję uchylającą warunki zabudowy i umarzając postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Zdaniem skarżącej, zgodnie z artykułem 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia w sytuacji gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, wskazując okoliczności, które winny być wzięte pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu. Tymczasem w niniejszej sprawie nie pozostało już nic do wyjaśnienia, wszystkie okoliczności zostały zbadane, nie zaistniała przesłanka wydania decyzji z [...] z naruszeniem przepisów postępowania, takiego naruszenia nie dopatrzyły się też sądy administracyjne. Sądy te nie znalazły wad w decyzji organu I instancji, wskazały co prawda na niefortunne sformułowanie jakiego użył w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia, jednak nie uznały aby Prezydent Miasta [...] wydając tą decyzję, badał sprawę ustalenia warunków zabudowy merytorycznie. Organ ten nie stosował przy wydaniu tej decyzji art. 61 u.p.z.p., gdyż podstawą wydania decyzji było zaistnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Ponadto Kolegium nie wskazało żadnej nieprawidłowości zakwestionowanej decyzji, skutkiem której podjęta decyzja byłaby obarczona wadą nakazującą wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Ponadto, zdaniem skarżącej, decyzja organu odwoławczego jest wadliwa również w związku z błędnym zastosowaniem art. 146 § 1 k.p.a. Zgodnie ze stanowiskiem zawartym w ww. wyroku o sygn. akt II SA/Kr 205/14 z 23 kwietnia 2014 r., dotyczącym konieczności zbadania spełnienia art. 146 k.p.a., organ I instancji, wydając decyzję z [...], zbadał zachowanie terminu wynikającego z art. 146 k.p.a., nie stwierdzając jego upływu - wobec czego brak było podstaw do zastosowania art. 151 § 2 k.p.a. W dacie wydania decyzji ([...]) termin wskazany w art. 146 § 1 jeszcze bowiem nie upłynął. Natomiast uchylenie tego rozstrzygnięcia byłoby możliwe tylko wtedy, jeżeli SKO wskazałoby konkretną wadliwość decyzji organu I instancji, która nakazywałaby wyeliminowanie jej z obrotu prawnego – którą nie jest art. 146 § 1 K.p.a. Kolegium nie zastosowało się także do art. 153 p.p.s.a., gdyż w uzasadnieniu prawomocnego wyroku z 23 kwietnia 2014 r. o sygn. akt II SA/Kr 205/14, Sąd I instancji stwierdził: - na str. 17, że już samo istnienie podstawy wznowienia daje podstawę uchylenia decyzji; - na str. 16, że zasadna była przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. co należy wziąć pod rozwagę z urzędu; - na str. 17 dostrzegł niefortunność sformułowania, ale nie stwierdził, że prowadziło ono do wadliwości decyzji Prezydenta; - na str. 17 stwierdził, że skoro po wejściu w życie MPZP niedopuszczalne stało się orzekanie w sprawie warunków zabudowy, to należy uchylić wadliwą decyzję i umorzyć postępowanie dotyczące warunków zabudowy, jednocześnie zobowiązał SKO do wzięcia tych okoliczności pod uwagę. Tymczasem, SKO uchyliło decyzję z 7 maja 2013 r. wbrew wyrokom sądów administracyjnych, co będzie skutkować pozostaniem w obrocie prawnym wadliwej decyzji o warunkach zabudowy. Końcowo skarżąca zwróciła uwagę, że poza niefortunnym sformułowaniem, nieskutkującym wadliwością decyzji organu I instancji uchylającej warunki zabudowy, sądy administracyjne nie dostrzegły innych nieprawidłowości działania tego organu. Takich nieprawidłowości nie dostrzegło też Kolegium, skoro w uzasadnieniu decyzji z 30 września 2016 r. milczy na ten temat – co przesądzało o konieczności wydania rozstrzygnięcia w trybie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu podjętej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w ramach tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń przepisów prawa materialnego, czy też postępowania, skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia. Przedmiotem kontroli sądowej w rozpoznawanej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Rozstrzygnięciem tym Kolegium, uwzględniając treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2467/14 oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 23 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 205/14, po ponownym rozpatrzeniu sprawy z odwołania Z. A. od decyzji nr 56/1/2013 Prezydenta Miasta [...] z 7 maja 2013r. znak: AU-I.73312-11-38/08, którą: 1. uchylono decyzję ostateczną Prezydenta Miasta [...]z 3 grudnia 2008r. ustalającą na wniosek Z. A., warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 27 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej oraz zjazdu na działkach nr ewid. [...], przy [...] oraz 2. umorzono w całości postępowanie, o jakim mowa w pkt 1, - uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Na wstępie wskazać należy, że zagadnieniem o zasadniczym znaczeniu dla rozpoznania niniejszej sprawy jest kwestia związania Sądu wyrokiem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 23 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 205/14 oraz wyrokiem NSA z 14 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2467/14. Stosownie bowiem do art. 153 ustawy p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Z tego też względu orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania, w jakim zostało wydane, obejmując zarazem przyszłe (ewentualne) postępowanie administracyjne w sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 1999r. o sygn. akt IV SA 527/97). Jest to szczególnie istotne przy orzeczeniach kasatoryjnych, gdzie w uzasadnieniu wyroku sądu administracyjnego zawarte są wskazania co do dalszego postępowania organów administracji publicznej, jak również ocena prawna ich dotychczasowych działań. Ze względu na powyższe, zarówno organy orzekające w sprawie niniejszej, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach związani są powołanym wyrokiem (K-II-505 akt administracyjnych), uchylającym uprzednio wydaną przez Kolegium decyzję z dnia 5 sierpnia 2013 r. Wskazać również należy, że wyrokiem z 14 czerwca 2016r. o sygn. akt II OSK 2467/14 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Kolegium od powyższego wyroku WSA w Krakowie z 23 kwietnia 2014r., podzielając stanowisko Sądu I instancji co do: - oceny, co oznacza dla samego prowadzonego postępowania wznowieniowego, wejście w życie planu miejscowego; - tego że przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. do wznowienia postępowania w sprawie zaistniała i faktycznie powinna mieć istotny wpływ na postępowanie w sprawie wydania warunków zabudowy dotyczących inwestycji na działkach nr ewid. 691, 692, i 693 przy ul. [...]; - tego, że organy orzekające w niniejszej sprawie, jak i Sąd I instancji przy jej ponownym rozpoznaniu byli związani poglądem, że postępowanie wznowiono wprawdzie na podstawie art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., ale zasadna była przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.- co należało wziąć pod rozwagę z urzędu; - braku potrzeby wydawania nowego postanowienia o wznowieniu na nowej podstawie; - tego, że skoro zaistniała przesłanka wznowienia, to postępowanie o ustalenie warunków zabudowy "otwiera się na nowo" i należy wydać nową decyzję w sprawie zainicjowanej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy; - o braku możliwości wydania takiej decyzji - ze względu na wejście w życie MPZP [...] Zachód z 9 lutego 2012 r., ogłoszonego w dniu 28 marca 2012 r.; - o niedopuszczalności prowadzenia po wejściu w życie MPZP postępowania zmierzającego do oceny spełnienia przesłanek art. 61 ust 1-5 u.p.z.p., wobec czego postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy należało umorzyć, przy jednoczesnym uchyleniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.; - konieczności uchylenia, po wejściu w życie MPZP, wadliwej decyzji i umorzenia postępowania dotyczącego warunków zabudowy, a nie samego postępowania wznowieniowego, jak przyjęto w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji skarżącego kasacyjnie. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny zakwestionował stanowisko skarżącego kasacyjnie, że na skutek uznania przez Sąd I instancji za zasadne stanowiska organu I instancji doszło do naruszenia art. 149 § 2 k.p.a. oraz art. 59 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., wykluczającym prowadzenie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy po wejściu w życie planu miejscowego. Nie stwierdzono także naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie obrazy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a., w związku z art. 149 § 2 k.p.a. oraz art. 105 § 1 k.p.a. przez błędną wykładnię i wykluczenie prowadzenia postępowania w przedmiocie warunków zabudowy po wejściu w życie planu miejscowego. Sąd I instancji wyjaśnił bowiem, że nieprawidłowe jest stanowisko organu I instancji wyrażone w decyzji z [...], uzasadniające samo uchylenie decyzji o warunkach zabudowy faktem złego zastosowania zasady dobrego sąsiedztwa i wzięcia pod uwagę parametrów budynku wybudowanego samowolnie, bowiem już samo istnienie podstawy wznowienia daje podstawę uchylenia decyzji - a takie sformułowanie, jakiego użył organ I instancji, zasugerowało SKO, że sprawa ustalenia warunków zabudowy badana jest merytorycznie, co nie jest trafne. Za chybiony uznano także zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia prawa materialnego, a mianowicie: obrazy przepisu art. 49 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter deklaratoryjny i nie jest możliwe prowadzenie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy po wejściu w życie planu miejscowego. W przepisie tym mowa jest o rozstrzygnięciu o istocie sprawy, jednak to pojęcie dotyczy nie tylko rozstrzygnięcia merytorycznego, ale również ewentualnego umorzenia postępowania. Uprzednio jednak należy zbadać zachowanie terminu określonego w art. 146 K.p.a., a w konsekwencji rozważyć zastosowanie art. 151 § 2 K.p.a. Sąd I instancji podkreślił, że decyzje, w których organ odwoławczy jedynie uchyla zaskarżoną decyzję bez umorzenia postępowania w sprawie są, co do zasady, uznawane w orzecznictwie za wydawane z rażącym naruszeniem prawa. W związku z tym, że przedmiotem kontroli sądowej w sprawie niniejszej była decyzja kasacyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego wskazać na wstępie należy, iż zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Taka treść cyt. przepisu oznacza, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest dopuszczalne w przypadku gdy zostaną spełnione określone w nim przesłanki. Po pierwsze, gdy organ stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie, gdy uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą, niezbędne jest także dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (por. wyrok NSA z dnia 4.11.2014r., sygn. akt II OSK 2279/13, dostępny w internetowej bazie orzeczniczej NSA). Określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem niejasnym i nieprecyzyjnym. Należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części – co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 K.p.a., a doprecyzowaną w art. 127 K.p.a., zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ odwoławczy kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji I instancji. Przepis art. 136 K.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo może zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości, co do stanu faktycznego i prawnego sprawy, a stwierdził potrzebę przeprowadzenia dowodu, ma obowiązek przeprowadzić ten dowód w ramach swoich uprawnień z art. 136 K.p.a. zamiast uchylać sprawę do ponownego rozpoznania. Sąd administracyjny kontrolujący decyzję kasacyjną ocenia, czy organ odwoławczy wydający decyzję nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 K.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę. Innymi słowy, Sąd w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji kasacyjnej ma za zadanie odpowiedzieć na pytanie, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, w szczególności uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek dochowania zasady dwuinstancyjności postępowania - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. Lektura akt sprawy niniejszej oraz treść podjętych w tej sprawie rozstrzygnięć pozwala stwierdzić, że organ I instancji naruszył przepisy postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, gdyż organ nie zbadał negatywnej przesłanki do uchylenia decyzji – co uzasadniało zastosowanie przez Kolegium trybu określonego w art. 138 § 2 K.p.a. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że jednym z mechanizmów gwarantujących trwałość decyzji administracyjnych jest regulacja art. 146 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b k.p.a., jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Tym samym, nawet decyzja wydana w wyniku przeprowadzenia postępowania administracyjnego obarczonego wadami, o których mowa w art. 145 § 1 k.p.a. pozostanie w obrocie prawnym jeśli upłynie termin wskazany w art. 146 § 1 k.p.a. Wskazany pięcioletni termin ma bowiem charakter materialny, co oznacza, że jego upływ powoduje skutek w postaci niemożności uchylenia decyzji dotychczasowej, nawet jeżeli została wydana z naruszeniem prawa. W konsekwencji upływ tego terminu oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 18 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 561/09, publ. CBOSA) i przesądza o pozostawieniu w obrocie prawnym takiego rozstrzygnięcia. Jednocześnie wyjaśnić przyjdzie, że biegu tego terminu nie przerywa żadna czynność procesowa. W ocenie Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy, poczynienie przez organ odwoławczy zasadniczych ustaleń w zakresie wskazanym w ww. wyrokach sądów administracyjnych, w tym zbadanie zachowania terminu wynikającego z art. 146 § 1 k.p.a., a w konsekwencji ewentualnego wydania decyzji reformującej, a więc uchylającej decyzję organu I instancji i orzekającej na podstawie art. 151 § 2 K.p.a. naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 K.p.a. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jest zasadą konstytucyjną. Art. 78 Konstytucji RP stanowi, że każda ze stron ma prawo zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w I instancji. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że jej celem jest zagwarantowanie jednostce, której statusu prawnego dana sprawa dotyczy, prawa do zaskarżenia orzeczeń do organu wyższej instancji w celu sprawdzenia (skontrolowania) prawidłowości orzeczenia. Dla uznania zatem, iż zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarczy samo stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Poprzestanie na takim ustaleniu oznaczałoby formalne rozumienie zasady (zob. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 20 maja 1998 r., sygn. akt IV SA 2058/98 niepubl.). Chodzi o to, by przeprowadzono dwukrotnie postępowanie, dwukrotnie rozstrzygnięto sprawę. Jak trafnie wskazał WSA w Szczecinie w wyroku z dnia z dnia 27 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 1472/13 (opublik. CBOSA), cechą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jest to, że organ drugiej instancji ponownie rozpatruje i rozstrzyga sprawę rozpoznaną i rozstrzygniętą przez organ pierwszej instancji. Nie oznacza to wprawdzie, że organ drugiej instancji powtarza całe postępowanie wyjaśniające, lecz oznacza, że opierając się na materiale dowodowym zasadniczo zebranym w toku postępowania przez organ pierwszej instancji, organ odwoławczy materiał ten jeszcze raz poddaje ocenie, przy czym czyni to między innymi w kontekście zarzutów odwołania, a w uzasadnieniu swojej decyzji wyjaśnia, w zależności od wyniku tej oceny, podstawy faktyczne i prawne swojego rozstrzygnięcia, a tym samym podzielenia stanowiska organu pierwszej instancji lub przyznania racji wnoszącemu odwołanie. Istotnym elementem zasady dwuinstancyjności postępowania jest zakres rozpoznania i w konsekwencji rozstrzygnięcia sprawy. Wyznaczają go granice sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Sprawa rozpatrywana w postępowaniu odwoławczym powinna być tożsama ze sprawą rozpatrzoną przez organ I instancji. Tożsamość ta dotyczy tak elementów podmiotowych, jak i przedmiotowych. Zmiana któregokolwiek z nich będzie skutkować pojawieniem się nowej sprawy. Jej rozpoznanie i załatwienie przez organ II instancji stanowiłoby rażące naruszenie prawa (zob. G. Łaszczyca, Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, publ. w LEX/el.). Należy podkreślić, że zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy, a zatem w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa. Organ odwoławczy nie może orzekać w zakresie innym niż to uczynił przed nim organ pierwszoinstancyjny. Zmiana podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej prowadzi do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy. Oznacza to naruszenie zasady dwuinstancyjności rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2006 r., I OSK 451/06, LEX nr 290649). Jak już wskazano wyżej, istota dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, co oznacza, iż w sprawie niniejszej wydanie decyzji kończącej postępowanie wznowieniowe na podstawie art. 151 K.p.a. należy do organu I instancji jako właściwego w sprawach wymienionych w art. 149 K.p.a., a nie do organu odwoławczego. Zdaniem Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy wydanie przez Kolegium decyzji na tej podstawie prawnej byłoby w istocie orzeczeniem pierwszoinstancyjnym, chociaż wydanym przez organ drugiej instancji. Tak więc np. w przypadku gdyby organ odwoławczy uchylał orzeczenie organu I instancji i wydawał decyzję na podstawie 151 § 2 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. pozbawiałby stronę prawa do odwołania, a tym samym naruszałby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Skutki naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania są doniosłe. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że wydanie decyzji z naruszeniem zasady dwuinstancyjności, godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela i musi być ocenione jako rażące naruszenie prawa (tak NSA w uzasadnieniach wyroków z dnia 10 kwietnia 1989 r., sygn. akt II SA 1198/88, ONSA 1989 nr, poz. 36, z dnia 10 marca 1995 r., sygn. akt SA/Wr 1699/94 niepubl.). Jest to zatem kwalifikowana wada decyzji administracyjnej wymagająca stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. teza 8 komentarza do art. 15 (w:) G. Łaszczyca, C. Matysz, A. Matan - Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I - Lex 2010). W orzecznictwie wskazuje się, że przedmiotem "rażącego naruszenia prawa" będą najczęściej przepisy prawa materialnego. Wspomniana postać naruszenia jednak może dotyczyć również przepisów postępowania administracyjnego. W tych okolicznościach faktycznych i prawnych Sąd uznał, iż zaskarżone rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem. Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.