II SA/Sz 213/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.),, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant sekretarz sądowy Alicja Poznańska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie skierowania na badania psychologiczne I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego J. S. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta B. decyzją z dnia [...] r., numer [...], skierował J.S. na badania psychologiczne w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwskazań do kierowania pojazdami. Decyzja ta została wydana przez Starostę po otrzymaniu wniosku Komendanta Powiatowego Policji w B. z dnia [...] r., w oparciu o art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. d ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2016r. poz. 627 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji Starosta B. zawarł informację, że kierujący pojazdem spowodował wypadek drogowy, w następstwie którego inna osoba poniosła śmierć lub doznała obrażeń, o których mowa w art. 156 § 1 lub 157 § 1 Kodeksu karnego. J.S. odwołał się od ww. decyzji, zarzucając organowi naruszenie art. 7 i 77 oraz art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem odwołującego się, Starosta B. nie wyjaśnił w toku postępowania i nie przedstawił w treści uzasadnienia decyzji okoliczności faktycznych i prawnych stanowiących o zasadności skierowania na badanie psychologiczne. Ponadto organ I instancji nie ustosunkowania się do przedłożonych przez odwołującego się orzeczeń lekarskich, w tym orzeczenia psychologicznego z dnia [...] r., które zostało przeprowadzone w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (art. 39k ust. 2), i które, jak twierdzi J.S., są tożsame z żądanym obecnie orzeczeniem psychologicznym, gdyż odbyło się w zakresie i na zasadach dla kierowców w rozdziale 13 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 o kierujących pojazdami. W oparciu o ww. zarzuty odwołujący się wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, ewentualnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r., numer [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", oraz art. 99 ust. 1 pkt 3 lit . d w związku z ust. 12 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2016 r. poz.627), po rozpatrzeniu odwołania J.S. od wymienionej na wstępie decyzji Starosty B., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zdaniem Kolegium, bezsprzecznie zaskarżona decyzja nie spełnia wymogów ustawowych w treści uzasadnienia, określonych w art. 107 § 3 K.p.a. (uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie prawne natomiast winno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przywołaniem przepisów prawa). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Starosta B. wskazał jedynie na fakt, iż kierujący pojazdem J.S. spowodował wypadek drogowy, w następstwie którego, jak wynika z przepisu zawartego w podstawie prawnej decyzji (art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. d ustawy o kierujących pojazdami) inna osoba poniosła śmierć lub doznała obrażeń), o których mowa w art. 156 § 1 lub 157 § 1 Kodeksu karnego. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji nie powołał się nawet na wniosek Komendanta Powiatowego Policji w B. z dnia [...] r., z uzasadnienia którego wynika wskazanie dnia, w którym doszło do wypadku drogowego ([...] r.) i jego skutków. Wniosek powyższy stanowił bowiem podstawę do wydania decyzji w oparciu o przepis art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. d w związku z ust. 5 pkt 2 ustawy. Kolegium stwierdziło, że orzecznictwo sądowo-administracyjne szczególną uwagę zwraca na obowiązek organów administracji publicznej do wyjaśniania okoliczności faktycznych stanowiących podstawę wydania decyzji i na ustawowy obowiązek stosowania wymogów prawnych w tym zakresie z art.107 § 3 K.p.a. Nie bez znaczenia jest również fakt nie ustosunkowania się przez Starostę B. do przekazanego przez odwołującego się pisma procesowego z dnia [...] r. i załączonego do niego orzeczenia psychologicznego Nr [...] z dnia [...] r. stwierdzającego brak przeciwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy. Kolegium zauważyło, że badanie powyższe było wykonane już po wskazanym we wniosku Komendanta Policji wypadku drogowym i choć wykonane było w innym celu (w trybie ustawy o transporcie drogowym), to rozważenia wymagałoby również, czy dowód ten ma znaczenie w sprawie będącej przedmiotem niniejszego postępowania, zwłaszcza, że badania, na które odwołujący został skierowany wykonywane są na jego koszt. Niezależnie od wymienionych powyżej zarzutów, w ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji dopuścił się naruszenia przepisu art. 40 § 2 K.p.a. w zakresie doręczeń, który stanowi, że jeżeli strona ustanawia pełnomocnika, pismo doręcza pełnomocnikowi, który zgłosił swój udział w sprawie z dniem [...] (data przesyłki pocztowej) dokonując jego opłaty w tym samym dniu. Organ pierwszej instancji w dniu [...] wydał zaskarżoną decyzję i mimo, że odwołujący zapoznał się z aktami sprawy (na co wskazuje notatka służbowa z dnia [...]), to jednak pełnomocnik takiej możliwości już nie posiadał. Mając na uwadze powyższe Kolegium stwierdziło, że decyzja będąca przedmiotem niniejszego postępowania w trybie odwoławczym podlega uchyleniu i przekazaniu organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, a przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Starosta B. winien spowodować wyeliminowanie wskazanych uchybień i ustosunkować się do zarzutów i dowodów zgłoszonych w sprawie. Powyższa decyzja została zaskarżona przez J.S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 39k ust. 2 ustawy o transporcie drogowym z dnia 6 września 2001 r., poprzez jego niezastosowanie w przedmiotowej sprawie i wniósł o uchylenie przez organ II instancji zaskarżonej decyzji oraz uchylenie poprzedzającej jej decyzji Starosty B. o skierowaniu skarżącego J.S. na badania psychologiczne w celu ustalenia lub braku przeciwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami i umorzenie postępowania, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. W pierwszej kolejności skarżący wskazał, iż organ II instancji słusznie zasygnalizował fakt złożenia do akt przedmiotowego postępowania orzeczenia psychologicznego Nr [...] z dnia [...] r., jednakże nieprawidłowo uchylił się od oceny, czy ww. dokument stanowi o spełnieniu warunków określonych treścią art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. d ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami. W ocenie skarżącego, przedłożone orzeczenie psychologiczne należy uznać za tożsame z żądanym obecnie orzeczeniem przez organ I instancji. Powyższe skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji celem rozstrzygnięcia powyższych kwestii, a w konsekwencji uchylenia zaskarżonej decyzji Starosty B. z dnia [...] r. o skierowaniu skarżącego J.S. na badania psychologiczne w celu ustalenia lub braku przeciwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami i umorzenia postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi, stwierdzając, że przed wyeliminowaniem uchybień prawnych, przez organ I instancji, brak jest podstaw prawnych do zmiany zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.). Przedmiotem skargi stała się decyzja o charakterze kasacyjnym, wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Przepis ten stanowi, ze organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy co do zasady, jak wynika to z treści art. 138 § 1 K.p.a., jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. Odstępstwem od tej zasady jest wynikające z art. 138 § 2 K.p.a. uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej (wyrok NSA sygn. akt II OSK 2804/14). Należy podkreślić, że organy administracji publicznej obowiązane są - zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażonej w przepisie art. 7 K.p.a. - podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Oznacza to, że trafność rozstrzygnięcia w każdej indywidualnej sprawie wymaga szczegółowego zbadania i rozważenia argumentów, które stanowiły podstawę do podjęcia konkretnego rozstrzygnięcia. Wydając rozstrzygnięcie (decyzję) organy są zobowiązane do przestrzegania przepisów procedury administracyjnej, a zatem zobowiązane są do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, tj. wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, a następnie rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z przepisem art. 77 § 1 K.p.a. oraz do uzasadnienia decyzji z zastosowaniem wymogów określonych w przepisie art. 107 § 3 K.p.a. Stwierdzić należy, że orzeczenie kasacyjne, o którym mowa w art. 138 § 2 K.p.a., znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy organ I instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, natomiast usunięcie tego naruszenia nie mieści się w kompetencjach organu odwoławczego zakreślonych w art. 136 K.p.a. Z taką sytuacją mamy do czynienia, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, ponieważ w takich okolicznościach wyłączona jest możliwość przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego przez organ odwoławczy. W ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. sąd administracyjny ocenia zatem, czy organ odwoławczy powinien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia ustawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 K.p.a.) - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. W niniejszej sprawie, choć organowi I instancji w toku prowadzonego postępowania przedłożona została kserokopia orzeczenia lekarskiego nr [...] z dnia [...] r. oraz orzeczenia psychologicznego nr [...] z dnia [...] r., oba stwierdzające brak przeciwwskazań do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy, dokumenty te pominięte zostały w uzasadnieniu decyzji, co z pewnością stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Podobnie przesłanie decyzji organu I instancji bezpośrednio na adres J.S., w sytuacji, gdy w sprawie ustanowiony został pełnomocnik stanowi naruszenie art. 40 § 1 K.p.a. Jednakże, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji postępowanie dowodowe zmierzające do ustalenia i wyjaśnienia stanu faktycznego zostało przeprowadzone w sposób wystarczający do wydania rozstrzygnięcia, Kolegium bowiem przekazując sprawę, do ponownego rozpatrzenia nie wskazało jakie okoliczności organ I instancji winien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W ocenie Kolegium, decyzja organu I instancji wydana została z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, w wyniku czego konieczne jest ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ I instancji i ponowna ocena zgromadzonego materiału dowodowego. Tymczasem w świetle art. 138 § 2 K.p.a. konieczne jest, aby wynikiem stwierdzonych i realnie istniejących wad postępowania przed organem I instancji, było ponowne przeprowadzenie postępowania w całości lub w dużej części (przepis winien być interpretowany ściśle, co oznacza, że decyzja kasacyjna wydana w trybie art. 138 § 2 K.p.a. nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały w nim określone). Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi. Stwierdzone naruszenia przepisów postępowania nie powodują konieczności uzupełnienia postępowania lub też jego ponowienia w znacznej części. Jeszcze raz sąd podkreśla, że określona w art. 138 § 2 K.p.a. konstrukcja prawna rozstrzygnięcia kasacyjnego opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, którymi są: stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów K.p.a. (ewentualnie przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych), oraz uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przesłanki te nawiązują do nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, ustanowioną w art. 15 K.p.a. Przepis art. 138 § 2 K.p.a. nie będzie znajdował zastosowania wtedy, gdy zasadniczo materiał wymagany do rozstrzygnięcia sprawy jest zgromadzony, a kwestią sporną będzie tylko jego ocena, co właśnie ma miejsce w niniejszej sprawie. Kontrola zaskarżonej decyzji w kontekście ww. rozważań wykazała, że zaskarżona decyzja jest wadliwa, gdyż została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. winno dokonać oceny zgromadzonego materiału dowodowego, mając na uwadze, w szczególności art. 7 K.p.a.: "W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli". W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w S., na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję. Rozstrzygnięcie w pkt II sentencji wyroku zapadło na podstawie art.200 w zw. z art.205 ww. ustawy.