II OSK 2804/14

Dnia 15 lipca 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary /spr./ Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ł. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 996/12 w sprawie ze skargi Ł.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 996/14, oddalił skargę L. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., wydaną na wniosek L. O., ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego p.n.: "Budowa budynku mieszkalnego, wielorodzinnego wraz z zagospodarowaniem terenu i infrastruktura techniczną na działce nr [...] (obr. [...] S.) przy ul. K. w K.". W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia podano, że określony we wniosku teren inwestycji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i nast. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W decyzji wymieniono również uzyskane w toku postępowania opinie oraz uzgodnienia w zakresie wymaganym przez art. 53 ust. 4 tej ustawy. Ponadto stwierdzono, że spełnione są łącznie przesłanki wydania decyzji, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy. Odniesiono się też do złożonych w toku postępowania uwag i zastrzeżeń. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., po rozpoznaniu odwołań D. N., E.K., Z. B., S. Z., J. Z. , K. J. i U.J., oraz Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. K. [...], uchyliło w całości decyzję Prezydenta z dnia [...] stycznia 2012 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu powyższej decyzji Kolegium wskazało, że podziela prezentowany przez ww. Wspólnotę Mieszkaniową pogląd, iż właściciele bądź użytkownicy wieczyści tych nieruchomości, po których planowany jest dostęp do drogi publicznej, powinni być uznani za strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. W przedmiotowej sprawie pomimo, że po działce nr [...] i [...] określono komunikację terenu inwestycji z drogą publiczną, to właściciele tych działek (w tym m.in. odwołująca się Wspólnota) nie zostali uznani za strony postępowania i nie brali w nim udziału. Przedmiotowe postępowanie obarczone jest zatem istotną wadą, stanowiącą przesłankę do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, aby zagwarantować stronom realizację ich uprawnień, o których mowa w art. 10 § 1 k.p.a. przy uwzględnieniu zasady dwuinstancyjności postępowania. Wyjaśnienia też zdaniem organu wymaga, czy prawdziwa jest informacja na zwrocie pisma zawiadamiającego o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy, znajdującego się w aktach sprawy prowadzonej w Kolegium pod sygn. [...], że adresat tj. W. S. zmarł, skoro w niniejszej sprawie pisma adresowane do niego były podejmowane przez domowników. Zdaniem Kolegium w sprawie nie wykazano też, aby teren planowanej inwestycji (działka nr [...]) miał zapewniony dostęp do drogi publicznej, tj. ul. K.. Wskazany w decyzji pośredni dostęp do ul. K. poprzez istniejący zjazd oraz działki nr [...], nr [...] i nr [...] nie został w pełni udokumentowany. Opierając się o załączone do akt wypisy z KW można jedynie przyjąć, że dla działki nr [...] ustanowiona jest służebność przejazdu i przechodu tylko przez dwie z wyżej wymienionych działek, tj. nr [...] i nr [...]. Brak natomiast dowodu potwierdzającego, że służebnością tą jest też obciążona działka nr [...]. Wnioskodawca wskazując dostęp do drogi publicznej również przez działkę nr [...] powołał się wprawdzie na zapis w KW o takiej służebności, jednakże nie przedłożył dowodu potwierdzającego jej ustalenie dla terenu inwestycji, co nie jest bez znaczenia dla sprawy. W ocenie Kolegium, aby można było mówić o dostępie terenu inwestycji do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną (ustanowioną służebność drogową), to inwestor powinien mieć już na etapie ustalania warunków zabudowy ustalone prawo do korzystania z takiej drogi bądź służebności. Nie można - w świetle art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy - przyjąć za wystarczający w powyższym zakresie zawarty w ustalonych warunkach komunikacji zapis o konieczności uzyskaniu tytułu prawnego do dysponowania terenem na cele obsługi komunikacyjnej. Z brzmienia powyższego przepisu wynika bowiem, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, gdy teren ma dostęp do drogi publicznej. W świetle przyjętej linii orzeczniczej ma to być dostęp faktyczny i prawnie ustanowiony. Dalej Kolegium podniosło, że w zaskarżonej decyzji nie wykazano jednoznacznie, iż jest spełniony warunek, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy, tzn. że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu (woda, energia, gaz i odprowadzenie ścieków), z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Organ w tym względzie wskazał, że nie ma możliwości realizacji bezpośrednich przyłączy, bowiem teren inwestycji nie przylega do ulic, w których przebiegają miejskie sieci, wobec czego budowa nowych pośrednich przyłączy jest uzależniona od technicznych możliwości przeprowadzenia przyłączy przez teren sąsiednich działek oraz od uzyskanej zgody ich właścicieli. Wątpliwości Kolegium budzi też wyznaczenie w zaskarżonej decyzji parametrów zabudowy, tj. szerokości elewacji frontowej od 4 m do 11 m. Trudno bowiem znaleźć w analizowanym obszarze budynek o szerokości elewacji 4 m, w tym również na wymienionej w analizie terenu działce nr[...] (adres ul. K. [...]). Nie można też uznać za zasadne dopuszczenie usytuowania planowanego budynku w granicy z niezabudowanymi działkami nr [...], nr [...] i nr [...]. Nie został ponadto uzasadniony sposób ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu i attyki. Parametr ten ustalono - według twierdzeń zaskarżonej decyzji - w oparciu o § 7 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem winien on być określony jako średnia wielkość z obszaru analizowanego. Tymczasem parametr ten ustalono jako średnią wielkość z dwóch działek nr [...] i nr [...], które nawet nie sąsiadują bezpośrednio z działką nr [...], będącą terenem inwestycji, przy czym decyzja nie zawiera w tym zakresie żadnego uzasadnienia. Za nie mające odzwierciedlenia w obowiązujących przepisach prawa należy uznać również ustalenia dotyczące geometrii dachu. Wedle tych ustaleń dach budynku może być jednospadowy, dwuspadowy lub wielospadowy. W istocie rzeczy organ pierwszej instancji nie ustalił przedmiotowego parametru, pozostawiając inwestorowi kilka możliwości do wyboru. Z uzasadnienia decyzji nie wynika przy tym, że iż taka dowolność nie naruszy obowiązującego ładu przestrzennego. Skargą L. O. zaskarżył powyższą decyzję zarzucając jej naruszenie: art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez nieodwołanie się do treści właściwych ksiąg wieczystych, a także nieuwzględnienie akt innego postępowania zakończonego prawomocną decyzją administracyjną, w której odniesiono się do kwestii dostępu do drogi publicznej działki nr [...] oraz możliwości zabudowy w granicach działki; art. 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie znacznej części materiału dowodowego zebranego w sprawie, tj. ustaleń analizy architektoniczno-urbanistycznej stanowiącej załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, pism skarżącego dołączonych do wniosku oraz postanowienia Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o uzgodnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy; art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia faktycznego, jak i uzasadnienia prawnego dla rozstrzygnięcia w kwestii zabudowy w granicach działki; art. 61 ust. 1 pkt. 2 ustawy o planowaniu poprzez błędne przyjęcie, że teren inwestycji nie posiada dostępu do drogi publicznej; art. 61 ust. 1 pkt 3 tej ustawy poprzez błędne przyjęcie, jakoby nie wykazano dostatecznie, że teren planowanej inwestycji posiada uzbrojenie wystarczające dla zamierzenia budowlanego; § 6 pkt 1 i 2, § 7 pkt 3 oraz § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez przyjęcie, że szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometria dachu zostały wadliwie ustalone. Skarżący wniósł również o dopuszczenie dowodów: z decyzji SKO z dnia [...] września 2011 r., znak [...], na okoliczność istnienia służebności przejazdu i przechodu dla działki nr [...]; decyzji prezydenta Miasta K. z dnia Nr [...] oraz decyzji SKO dnia [...] września 2011 r. znak [...], wydanych w podobnej sprawie toczącej się na wniosek B. L., na okoliczność podanych tam przez mgr inż. Arch. A. U. i zaakceptowanych przez organy administracji publicznej motywów wskazujących na konieczność usytuowania elewacji bocznych budynku na działce nr [...] w granicach działki. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Prawomocnym postanowieniem z dnia[...] grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 966/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. K. [...] w K. na powyższą decyzję kasacyjną. Działając w sprawie niniejszej na prawach uczestniczki postępowania Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. K. [...] w K. domagała się oddalenia skargi, wskazując na determinujący wydanie decyzji kasacyjnej fakt pominięcia tego podmiotu jako strony postępowania przed organem pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w przywołanym na wstępie wyroku wskazał, że rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji jest trafne, podobnie jak większość ujawnionych przez organ odwoławczy uchybień natury proceduralnej, które były dostateczną podstawą do zastosowania art. 138 § 2 p.p.s.a. Już tylko stwierdzony fakt pominięcia udziału w postępowaniu jako stron właścicieli działek nr [...] i nr [...] prowadzi do istotnego naruszenia zasady z art. 10 § 1 k.p.a., ze skutkiem wystąpienia przesłanki do jego wznowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Naruszenie przez organ pierwszej instancji wymogów wynikających z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. dla istotnej części rozstrzygnięcia o warunkach zabudowy, jest zaś dodatkowym powodem uzasadniającym przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia w celu realizacji zasady z art. 15 k.p.a. W ocenie Sądu Kolegium nie dostrzegło jednak wszystkich występujących uchybień przepisom postępowania, które uzasadniały ponowne rozpatrzenie sprawy w dwóch instancjach, w tym także sygnalizowanych w odwołaniach. Zdaniem Sądu słusznie zauważa skarżący, że w wydanej decyzji kasacyjnej Kolegium nie wyjaśniło bliżej wskazania na brak podstaw dopuszczenia zabudowy w granicy. Stwierdzone w ramach kontroli uchybienia popełnione przez organ odwoławczy pozostają jednak bez wpływu na wystąpienia przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej dla ponowienia postępowania przed organem pierwszej instancji we właściwie wyznaczonym w niej kierunku. Słusznie wskazało Kolegium, że za strony postępowania należało uznać właścicieli bądź użytkowników wieczyści tych nieruchomości, po których planowany jest dostęp do drogi publicznej dla wskazanej we wniosku inwestycji. W niniejszej sprawie właściciele działek nr [...] i nr [...] nie zostali uznani za strony postępowania i nie brali w nim udziału mimo, iż po tych działkach określono komunikację terenu inwestycji z drogą publiczną. Prawidłowo Kolegium zwróciło też organowi pierwszej instancji uwagę na konieczność wyjaśnienia kwestii doręczeń korespondencji kierowanej do W. P., albowiem jej pominięcie mogło potencjalnie skutkować wydaniem kolejnej decyzji przez Prezydenta w warunkach wystąpienia wady kwalifikowanej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd zauważył następnie, że o ile w rozdzielniku decyzji organu drugiej instancji został oznaczony krąg stron (jej adresatów), o tyle takiego pełnego oznaczenia nie zawiera w żadnej części decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] stycznia 2012r., którą skierowano wyłącznie do inwestora. Wprowadzenie w końcowym fragmencie decyzji wskazania, że otrzymują ją strony według wykazu znajdującego się w aktach sprawy, stanowi istotne uchybienie, które obligowało organ odwoławczy do uchylenia tak wydanej decyzji. Z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. wynika obowiązek sporządzenia uzasadnienia faktycznego i prawnego również w zakresie dotyczącym sposobu ustalenia kręgu stron, które to regulacje naruszył organ pierwszej instancji poprzez brak takich rozważań. Nadto wszelkie ustalenia w tym zakresie winny być czynione na podstawie dokumentów urzędowych, takich jak wypisy z ksiąg wieczystych, czy wypisy z ewidencji gruntów, którego do waloru nie posiadają zalegające w aktach organu pierwszej instancji raporty z rejestru gruntów. Słusznie w ocenie Sądu uznało Kolegium, że w zgromadzonym dotąd materiale brak dowodu, że nieruchomość stanowiąca działkę nr [...], obr. [...] S., obciążona jest na rzecz każdoczesnego właściciela działki [...], będącej terenem inwestycji, prawem służebności przejazdu i przechodu. Takiego stanu prawnego nie potwierdzają w szczególności odpisy z ksiąg wieczystych. Postępowanie organu pierwszej instancji w tym zakresie było zatem dotknięte wadą polegająca na naruszeniu przepisów art. 7 k.p.a. i art. 77§ 1 k.p.a. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu. Również w tym zakresie prowadzenie przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego było niedopuszczalne z uwagi na ujawnioną okoliczność wystąpienia w postępowaniu przed organem pierwszej instancji przesłanki do jego wznowienia z przyczyn wskazanych w art.145 § 1 pkt 4 k.p.a. Prawidłowo przyjęło przy tym Kolegium, że dostęp do drogi publicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu, teren inwestycji musi posiadać już w dacie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Za bezprzedmiotowe należy uznać przy tym wprowadzenie do decyzji swoistych postulatów dotyczących dostępu do dróg publicznych, skoro kwestia oceny i rozstrzygania o dostępie do takich dróg , który winien być odpowiedni, należy do sądów powszechnych. Zdaniem Sądu rozważanie w postępowaniu odwoławczym zagadnienia faktycznego dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej było w sprawie niniejszej przedwczesne albowiem jak dotąd nie wykazano w postępowaniu przed organem pierwszej instancji by dla terenu inwestycji była ustanowiona służebność przejazdu i przechodu po działce nr [...], zaś decyzję Prezydenta wydano bez udziału wszystkich stron. Odnośnie zagadnienia spełnienia przesłanki istnienia wystarczającego uzbrojenia dla terenu inwestycji Kolegium uznało trafnie, że przedmiotowe zagadnienia nie zostało poddane dotąd właściwej analizie w decyzji organu pierwszej instancji. Analogicznie przedstawia się zagadnienie innych braków uzasadnienia decyzji tego organu, związanych z niedostatkami analizy czynionej w obszarze analizowanym, którą w myśl § 3 ust. 1 rozporządzenia przeprowadza się odnośnie spełnienia wszelkich przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1- 5 ustawy. Kolegium słusznie wskazało na występujące braki analizy czynionej przez organ pierwszej instancji na tle regulacji z art. 61 ust. 1 pkt 1 i przepisów rozporządzenia, oraz dowolność niektórych parametrów określonych w decyzji dla przedmiotowej inwestycji. W ocenie Sądu zastrzeżenia budzi natomiast w niniejszej sprawie to, że Kolegium nie dostrzegło np. nieskonkretyzowania rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji odnośnie określenia obowiązującej linii zabudowy (czego domagał się inwestor), czy liczby miejsc parkingowych, które inwestor powinien zapewnić w granicach terenu objętego wnioskiem o ustalenia warunków zabudowy. Ponadto Kolegium nie zauważyło, że sprzecznie do treści wniosku, jako rodzaj planowanej inwestycji wskazano w załączniku Nr 1 do decyzji o warunkach zabudowy - nie tylko zabudowę mieszkaniową, ale również drogi wewnętrzne, których on nie dotyczy. Z niewyjaśnionych przyczyn w przedmiotowym załączniku pkt II 1f tiret 1 znalazły się też ustalenia dla budynku mieszkalno-usługowego. Powyższe uchybienia uzasadniały dodatkowo wydanie decyzji kasacyjnej i chociaż mogły zostać wytknięte przez organ odwoławczy, to ich niewytknięcie nie stwarza podstaw do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Sąd oddalił wnioski dowodowe zawarte w skardze, albowiem w sprawie nie wystąpiły przesłanki do stosowania art. 106 § 3 p.p.s.a., co wynika już z uprzednio czynionych rozważań. Skargą kasacyjną L. O. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 138 § 2 in fine k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji pomimo zaistnienia przy jej wydawaniu uchybienia przepisom postępowania administracyjnego, które miało wpływ na wynik sprawy w postaci błędnego wskazania przez SKO, że dostęp do drogi publicznej nieruchomości składającej się z działki nr [...] nie został należycie wykazany i udokumentowany oraz że odpisy z właściwych ksiąg wieczystych dla nieruchomości, które to dowody powinny być wystarczające dla ustalenia dostępu do drogi publicznej, dowodami wystarczającymi nie są. Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wspólnota Mieszkaniowa Budynku przy ul. K. [...] w K. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. 2012, poz. [...]7 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 cytowanej wyżej ustawy tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nieusprawiedliwiony pozostaje, postawiony jako jedyny, zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który powiązano z art. 138 § 2 in fine k.p.a.- poprzez nieuchylenie decyzji kasacyjnej pomimo zaistnienia przy jej wydawaniu uchybienia przepisom postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącego organ drugiej instancji przekazując sprawę do ponownego rozpoznania do organu pierwszej instancji powinien wyłącznie wskazać na okoliczności, jakie powinny zostać uwzględnione przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, natomiast nie może narzucać temu organowi przyszłego rozstrzygnięcia. Zdaniem skarżącego w przedmiotowej sprawie na etapie postępowania przed SKO doszło do takiego właśnie wskazania, bowiem organ drugiej instancji wskazał, że dostęp do drogi publicznej nieruchomości składającej się z działki nr [...] nie został należycie wykazany i udokumentowany, a przedłożone w postępowaniu dowody w postaci wypisów z ksiąg wieczystych nie są wystarczające. Skarżący nie kwestionuje przy tym zaaprobowanych przez Sąd I instancji ustaleń organu odwoławczego, że w przedmiotowej sprawie zachodziła konieczność wydania decyzji kasacyjnej. Przedmiotem zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie była decyzja kasacyjna organu II instancji. W decyzji tej SKO wskazało szereg uchybień procesowych w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego przed organem I instancji, które spowodowały, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w sprawie zaistniały przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. do wydania decyzji kasacyjnej . Możliwe rozstrzygnięcia organu administracji w postępowaniu odwoławczym zostały wskazane w art. 138 § 1 k.p.a. Przepis ten określa sposoby zakończenia postępowania odwoławczego. I tak, organ odwoławczy może utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.) albo uchylić tę decyzję i bądź merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, bądź też wydać jedno z dwóch rozstrzygnięć procesowych: umorzyć postępowanie I instancji (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), bądź też przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 2 k.p.a.). Stosownie do treści art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd administracyjny ocenia zatem, czy organ odwoławczy powinien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia ustawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. Organ odwoławczy co do zasady, jak wynika to z treści art. 138 § 1 k.p.a., jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. Odstępstwem od tej zasady jest wynikające z art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Samo naruszenie przepisów postępowania przez organ I instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Trafne jest zatem stanowisko Sądu I instancji, że organ odwoławczy zasadnie uznał, że rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wymaga ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, między innymi w zakresie dostępu planowanej inwestycji do drogi publicznej. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że organ I instancji naruszył przepisy postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej wynik. To zaś uzasadniało zastosowanie dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. W decyzji tej zawarto też wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zaskarżona decyzja jest więc zgodna z prawem. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej nie można uznać, aby zawarte w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej wskazanie co do konieczności wykazania w sposób nie budzący wątpliwości że teren inwestycji ma zapewniony dostęp do drogi publicznej stanowiło naruszenie przepisu art. 138 § 2 in fine. Wprawdzie organ odwoławczy wypowiedział się na temat dowodów przedłożonych na tę okoliczność przed organem I instancji, jednakże nie miało to wpływu na wynik sprawy. Należy mieć bowiem na uwadze, że organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjną nie mógł i nie przesądził sposobu rozstrzygnięcia. Oznacza to, że po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego to organ I instancji ma dokonać oceny zebranych dowodów i na ich podstawie podjąć stosowne rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując jedynie okoliczności wymagające przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Decyzja kasacyjna jest rozstrzygnięciem wyłącznie procesowym. Decyzja kasacyjna nie rozstrzyga merytorycznie o uprawnieniu lub obowiązku strony, a jedynie nakazuje ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ I instancji. Orzekając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy nie rozstrzyga o meritum sprawy, nie przeprowadza też merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, gdyż wydając decyzję kasacyjną wskazuje właśnie na konieczność przeprowadzenia w określonym zakresie lub w całości postępowania wyjaśniającego, celem poczynienia ustaleń niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Skoro zaś nie rozstrzyga sprawy merytorycznie, to organ odwoławczy nie powinien wypowiadać się w tym zakresie i z tych samych względów również Sąd, kontrolując decyzję kasacyjną, w zasadzie nie może wypowiadać się na temat meritum sprawy administracyjnej, gdyż byłoby to przedwczesne. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę. Jednakże analiza kwestionowanego wyroku w kontekście zaskarżonej decyzji prowadzi do jednoznacznego stanowiska, iż nie było podstaw do uwzględnienia skargi, w szczególności na podstawie podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Zgodnie z treścią tej normy sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie pozostawia w zasadzie wątpliwości co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów proceduralnych, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Jak trafnie twierdzi się w doktrynie, w tej kategorii podstawy uchylenia decyzji i postanowienia mieści się brak należytej staranności wykazanej przez organ administracji publicznej w prowadzeniu sprawy, a wyrażający się w rozstrzygnięciu o niej bez pełnej znajomości stanu faktycznego oraz materiału dowodowego występującego w sprawie (por. Tadeusz Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2000, str. 305-306). Stąd też regułą jest, że uchylenie decyzji lub postanowienia w oparciu o powołany przepis następuje wtedy, gdy naruszono kilka przepisów procesowych, a uchybienie im mogło w sposób istotny oddziaływać na treść decyzji lub postanowienia. Takich przypadków naruszeń przepisów przy stosowaniu art. 138 § 2 k.p.a. nie odnotowano w tej sprawie w związku z czym nie było podstaw do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe rozważania, uznając, że zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione nie mogły odnieść zamierzonego skutku, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.