I OSK 2308/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. W.-Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 214/17 w sprawie ze skargi E. W.-Z. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę E. W.-Z. (dalej wnioskodawczyni bądź skarżąca) na sprecyzowaną w sentencji decyzję Wojewody P. Jak wynika z jego uzasadnienia, zapadł on w następującym stanie faktycznym i prawnym: podaniem z [...] marca 2007 r. wnioskodawczyni domagała się zwrotu gruntu o łącznej powierzchni 1028 m2, stanowiącego działki nr: [...], wywłaszczonego w celu budowy szkoły podstawowej, który według niej nie został zrealizowany. Grunt ten - aktem notarialnym z dnia [...] marca 1960 r. - H. W., działająca w imieniu małoletniej wówczas wnioskodawczyni - sprzedała Państwu. Sprzedaż nieruchomości nastąpiła w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 17, poz. 70). W akcie notarialnym nie oznaczono celu wywłaszczenia, ale z poprzedzającego tę umowę pisma z dnia [...] kwietnia 1959 r. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej - Inspektoratu Oświaty w G. wynikało, że nabycie nastąpić miało w związku z budową budynku 15 izbowej szkoły podstawowej w G. przy ul. [...] i koniecznością zajęcia na ten cel określonych tamże parcel. Decyzją z dnia [...] marca 1991 r. Wojewoda G. stwierdził nieodpłatne nabycie z mocy prawa przez Gminę Miasta G. własności nieruchomości stanowiącej m. in. działkę nr [...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] maja 2007 r. Wojewoda P. wyłączył Prezydenta Miasta G., wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, od załatwienia wniosku skarżącej z dnia [...] marca 2007 r. w zakresie dotyczącym zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 0,0589 ha, stanowiącej obecnie własność Gminy Miasta G., oraz wyznaczył Prezydenta Miasta G., wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, do rozpatrzenia tej sprawy. W dniu [...] października 2008 r. przeprowadzono oględziny przedmiotowej nieruchomości, w trakcie których ustalono, że działka nr [...] stanowi nieruchomość niezabudowaną, ogrodzoną, porośniętą drzewami i trawą, graniczącą z boiskiem szkolnym, od którego odgrodzona jest płotem. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. Prezydent Miasta G. odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], stwierdzając że cel związany z infrastrukturą szkolną został zrealizowany. W wyniku rozpoznania odwołania od powyższej decyzji Wojewoda P. decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. uchylił to rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji dochodząc do przekonania, że zgromadzony materiał w sprawie nie potwierdza realizacji celu wywłaszczenia, jakim była budowa budynku nr 2 szkoły, a istniejącej na tym terenie zieleni nie można uznać za towarzyszącą budynkowi szkoły. Rozpoznając skargę na powyższą decyzję wniesioną przez Gminę Miasta G. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 15 czerwca 2016 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 113/16, uchylił ją. W motywach wyroku wyjaśnił, że realizacji takich obiektów jak szkoła powinna towarzyszyć odpowiednia infrastruktura instrumentalna, pomocnicza w realizacji funkcji podstawowej, czyli działalności szkoły. W obrębie takiej infrastruktury instrumentalnej, pomocniczej – w odniesieniu do funkcji podstawowej - niewątpliwie znajdują się takie urządzenia jak boisko, bieżnia, skocznia, plac apelowy, tereny zielone i rekreacyjne. Takie tereny należy uznać za niezbędne do prawidłowego funkcjonowania szkoły. Pożądane jest, aby kompleks szkolny obejmował wszystkie te tereny, ponieważ umożliwia to zapewnienie jak najlepszych warunków nauczania i związanego z tym koniecznego wypoczynku dzieci, a w rezultacie osiągnięcie jak najlepszych wyników nauczania i wychowania. Budowa szkoły i jej dalsze funkcjonowanie wymaga zatem zabezpieczenia stosunkowo dużego terenu. Szkoła jest swego rodzaju mikroorganizmem urbanizacyjnym, który rządzi się zasadami uwzględniającymi potrzeby związane z nauczaniem. Z powyższych względów nie można także - co do zasady - wykluczyć możliwości, by na części terenu kompleksu szkolnego, pierwotnie o innym przeznaczeniu związanym z realizacją tego celu, powstały urządzenia infrastruktury towarzyszącej, bardziej potrzebne do realizacji zadań szkoły. Sąd ten polecił zgromadzenie materiału dowodowego umożliwiającego udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy na przedmiotowej nieruchomości zrealizowano elementy infrastruktury towarzyszącej budynkowi szkoły podstawowej. Ponownie rozpoznając sprawę, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w zakresie wynikającym z art. 136 K.p.a., Wojewoda P. decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił decyzję dnia [...] kwietnia 2013 r. i orzekł merytorycznie o odmowie zwrotu działki obecnie oznaczonej nr [...] położonej w G. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że zdaniem organu cel wywłaszczenia tej działki (poprzednio o numerze [...]) został zrealizowany. Ze zgromadzonych dowodów wynika, że wywłaszczona działka w części miała zostać zabudowana budynkiem nr II szkoły, a w części miała stanowić zieleń towarzyszącą temu budynkowi, usytuowaną wzdłuż jego ściany. Ze szczegółowego planu zagospodarowania terenu z dnia [...] maja 1971 r. wynika, iż "na terenie położonym po zachodniej stronie budynku szkolnego skoncentrowane zostały urządzenia sportowe", w tym boisko do piłki ręcznej, boisko do koszykówki, bieżnia prosta do biegów 60 - 3-torowa, skocznia w dal i wzwyż. Zgodnie z graficznym załącznikiem do szczegółowego planu zagospodarowania, zatwierdzonego decyzją Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. nr [...] ([...]) z dnia [...] maja 1971 r., na terenie spornej działki miała powstać skocznia i część boiska do siatkówki. Dodatkowo w kronice szkolnej z lat 2002-2004 znajduje się zdjęcie opatrzone datą [...] czerwca 2004 r., na którym widać boisko szkolne z powstałym na nim miasteczkiem ruchu drogowego. Wynika z niego również, że teren szkoły ciągnie się aż do parkingu, na którym znajdują się samochody, a więc miejsca które znajdowało się i znajduje zarówno za ogrodzeniem szkoły, jak i za terenem spornej działki. Te ustalenia potwierdzili przesłuchani świadkowie i zdjęcia lotnicze. W oparciu o tak zgromadzony materiał dowodowy Wojewoda P. stwierdził, że na działce nr [...] (poprzednio nr [...]) powstała infrastruktura towarzysząca budynkowi szkoły (m.in. skocznia, tereny zielone), funkcjonalnie z tym budynkiem powiązana. Na tej podstawie uznał organ odwoławczy, że cel wywłaszczenia został zrealizowany przed dniem 1 stycznia 1998 r., tj. przed datą wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147), dalej u.g.n., a więc okoliczność, kiedy ten cel zrealizowano, nie ma znaczenia prawnego, a terminy określone w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie znajdują zastosowania. Zwrot nie mógł więc nastąpić. W skardze na powyższą decyzję w części dotyczącej odmowy zwrotu nieruchomości oznaczonej nr [...] obręb [...] położonej w G., wniesiono o jej uchylenie w tej części i orzeczenie o kosztach postępowania. Decyzji zarzucono rażące naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na sposób załatwienia sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art.107 § 3 k.p.a. w związku z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej P.p.s.a., poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, wadliwe rozpatrzenie całego materiału dowodowego, a także pominięcie w uzasadnieniu decyzji istotnych faktów dotyczących stanu sprawy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Gmina Miasta G. wniosła o jej oddalenie wskazując, że organ zgodnie z wytycznymi sądu administracyjnego w ramach zakreślonych art. 136 K.p.a. pozyskał niezbędny i wystarczający materiał dowodowy do tego, ażby prawidłowo orzec o istnieniu bądź nie przesłanek do zwrotu nieruchomości. Zarówno obecny, jak i wcześniejszy stan nieruchomości potwierdza, że cel wywłaszczenia związany z realizacją infrastruktury służącej szkole został zrealizowany. Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, iż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. W świetle art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, przy czym warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Zgodnie z art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: (1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo (2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli jednak w przypadku, o którym mowa w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega jej pozostała część (art. 137 ust. 2 u.g.n.). Zgodnie z aktualnym orzecznictwem sądowoadministracyjnym w przypadku ustalenia, że na nieruchomości został zrealizowany cel jej wywłaszczenia przed dniem 1 stycznia 1998 r., to okoliczność, kiedy ten cel zrealizowano, nie ma znaczenia prawnego, a terminy określone w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie znajdują zastosowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1981/11, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wywłaszczenia działki nr [...] (dawniej nr [...]), dokonano w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. nr 10, poz. 64 ze zm.). Zgodnie z art. 216 ust. 1 u.g.n., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, przepisy rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami zatytułowanego "Zwrot wywłaszczonych nieruchomości", art. 136 - art. 142 u.g.n. stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych przez Skarb Państwa m.in. na podstawie art. 5 i 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64 ze zm.). W ocenie Sądu meriti organ odwoławczy dokonał prawidłowych ustaleń zgodnie z zasadami rządzącymi postępowaniem wyjaśniającym w procedurze administracyjnej, w związku z czym mógł on stanowić wiarygodny i pełny materiał do poczynienia wszechstronnej oceny i subsumcji przepisów prawa materialnego. Wykonał przy tym wiążące wytyczne zamieszczone w wyroku z dnia 15 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 113/16. Sąd podzielił ustalenia organu, co do celu wywłaszczenia, który w związku z brakiem jego sprecyzowania w umowie przenoszącej własność należało wywieść z dokumentacji towarzyszącej wywłaszczeniu, zwłaszcza z pisma Prezydium Miejskiej Rady Narodowej – Inspektoratu Oświaty w G. z dnia [...] kwietnia 1959 r., z którego wynikało, że nabycie nieruchomości miało nastąpić w związku z budową budynku 15-izbowej szkoły w G. przy ul. [...]. Zgromadzona w sprawie dokumentacja natomiast potwierdziła, że cel wywłaszczenia rozumiany jako realizacja infrastruktury towarzyszącej szkole został zrealizowany przed wejściem w życie u.g.n., tj. przed dniem 1 stycznia 1998 r., bo działka objęta wnioskiem o zwrot stanowiła obszar jednolity z terenem szkoły, na którym znajdowała się skocznia do skoków w dal i rozbieg. Przeprowadzone dowody z różnych źródeł – dokumenty, zdjęcia lotnicze i zeznania świadków potwierdzają, że obok budynku szkoły zrealizowano elementy infrastruktury sportowej i rekreacyjnej w postaci m.in. skoczni i terenów zielonych towarzyszące temu budynkowi i z nim funkcjonalnie związane. Potwierdzony rzetelnie zgromadzonymi w sprawie dowodami fakt wykorzystywania działki nr [...] dla prowadzenia zajęć sportowych i rekreacyjnych w ramach zajęć szkolnych świadczy o związaniu tych elementów z realizacją zadań szkoły, na potrzeby której wywłaszczono przedmiotową działkę. Okoliczność wzniesienia ogrodzenia pomiędzy boiskiem a działką objętą wnioskiem nie zmienia takich wniosków, gdyż nie zniweczyło to związku funkcjonalnego pomiędzy terenem rekreacyjno - sportowym a budynkiem szkoły, zaś służyć miało wyłącznie bezpieczeństwu dzieci. Zrealizowanie celu wywłaszczenia sprzeciwia się zwrotowi. Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę. Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wniosła skarżąca. Zaskarżając je w całości zarzuciła naruszenie: 1) prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 w związku z art. 216 ust. 1 u.g.n. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że zostały spełnione przesłanki do odmowy zwrotu nieruchomości, 1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o błędne uznanie, że zaskarżona decyzja nie naruszyła przepisów prawa materialnego, a to art. 136 ust. 3 w związku z art. 216 ust. 1 u.g.n. Na tych podstawach wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i jej uwzględnienie poprzez uchylenie obu zapadłych decyzji, ewentualnie poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, nadto o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej te zarzuty rozwinięto, kwestionując ustalenie celu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, jak i jego zrealizowanie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie godzi się przypomnieć, że w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, nadto istnienie podstaw do odrzucenia skargi i umorzenia postępowania przed sądem I instancji (art. 189 P.p.s.a.). W sprawie nie zachodzą wspomniane okoliczności, w tym przesłanki nieważności postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną będąc związanym przedstawionymi w niej granicami i zarzutami. Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., tj. na naruszeniu norm prawa materialnego i przepisów postępowania. Przepis art. 174 pkt 1 P.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. W sytuacji powołania się na obie podstawy kasacyjne, regułą jest rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów procesowych, gdyż dopiero po przesądzeniu poprawności procedowania i ustalenia właściwego stanu faktycznego, można przejść do oceny zarzutów dotyczących prawa materialnego. Jednakowoż w tej sprawie w ramach podstawy uchybień formalnych powołano się na przepis wynikowy dotyczący naruszeń prawa materialnego, eksponując w związku z nim naruszenie przepisów o takim samym charakterze, nadto przywołując identyczne przepisy w ramach drugiej z podstaw kasacyjnych. Uzasadnia to łączne rozpoznanie zarzutów prezentowanych w obrębie obu podstaw kasacyjnych. Z motywów kasacji wynika, że skarżąca kasacyjnie kwestionuje dokonane ustalenia faktyczne w zakresie celu wywłaszczenia i jego zrealizowania. Jednakowoż nie przedstawia jakichkolwiek przekonujących argumentów na te okoliczności. Tymczasem słusznie Sąd meriti przyjął wyczerpanie przez organ zarówno środków dowodowych, jak i poprawność zastosowanych reguł oceny ich wiarygodności. A w konsekwencji zasadnie skonstatował o poprawności dokonanych ustaleń faktycznych w sprawie. Judykatura stoi na utrwalonym stanowisku, wedle którego brak celu wywłaszczenia w decyzji czy umowie upoważnia do jego ustalenia w drodze innych dowodów. Tak się stało w tej sprawie, w której szeroki materiał pozwolił na przyjęcie celu, jakim ogólnie była budowa szkoły, w tym infrastrukturę towarzyszącą. Orzecznictwo szeroko ujmuje tego rodzaju inwestycje, które podobnie jak osiedla mieszkaniowe są swoistym mikroorganizmem obejmującym nie tylko same budynki, ale i inne elementy potrzebne do realizacji konkretnych zadań i celów inwestycji. Niepodobna przeto skutecznie kwestionować przyjęcia, że cel budowy szkoły obejmował m.in. boisko, czy bieżnię, czy skocznię, czy wreszcie zieleń. Nie budzi też wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego zrealizowanie tego celu, bo zostało to potwierdzone wiarogodnymi dowodami. Oceny ich wiarygodności skarżąca kasacyjnie nie podważyła. Nie prezentuje bowiem okoliczności pozwalających na jednoznaczne twierdzenie, że Sąd meriti pominął okoliczność, iż organ dopuścił się naruszenia reguł art. 80 K.p.a., bo taki zarzut się nie pojawił. Oceny dokonano w świetle całokształtu materiału, uwzględniając zasady logiki, doświadczenia zawodowego i życiowego. Realizacja tego celu wykluczała zwrot nieruchomości. Tę konkluzję należy uznać za prawidłową. Co mając na uwadze, na podstawie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalono.