II SA/Gd 113/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2016 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Gminy Miasta na decyzję Wojewody z dnia 21 grudnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej Gminy Miasta kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 24 kwietnia 2013 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 i art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.) – dalej w skrócie jako "u.g.n.", Prezydent Miasta wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, po rozpatrzeniu wniosku E. W. –Z. orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości gruntowej położonej w G. przy ul. W., oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka nr [...], o powierzchni 589 m2, wpisanej w księdze wieczystej Kw nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy - Wydział V Ksiąg Wieczystych i stanowiącej własność Gminy Miasta. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że we wniosku wnioskodawczyni wskazała, iż cel wywłaszczenia w postaci budowy szkoły podstawowej nie został zrealizowany. Organ pierwszej instancji ustalił, że aktem notarialnym z dnia 19 marca 1960 r. (repertorium A Nr [...] na rok 1960) H. W., jako zastępczyni prawna córki E. W., na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. nr 17, poz. 70), sprzedała Państwu - Prezydium Miejskiej Rady Narodowej parcelę położoną w G. przy ul. J. i ul. M., oznaczoną na mapie katastralnej nr [...] o powierzchni 589 m2, objętą księgą wieczystą Kw nr [...], za ceną 35.000 zł (kwota przed denominacją). Organ pierwszej instancji uznał, że dokumentem potwierdzającym cel wywłaszczenia są między innymi wytyczne urbanistyczne, w których Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Miejskiej Rady Narodowej wskazał, że przeznaczenie terenu ograniczonego ulicami: W., J., PI. K. i M. oraz znajdujących się w jego obrębie obiektów na okres perspektywy 1985 r. według szczegółowego planu zagospodarowania dzielnicy Ś. oraz materiałów studialnych do planu szczegółowego Centrum [..], zostało określone jako adaptacja szkoły podstawowej z terenem o minimalnej powierzchni normatywnej. Wskazując na treść art. 137 ust. 1 u.g.n. organ pierwszej instancji wyjaśnił, że rozstrzygnięcie wniosku o zwrot nieruchomości winno być poprzedzone ustaleniem, czy na wywłaszczonej nieruchomości w ciągu 7 lat od dnia wywłaszczenia, tj. od dnia 19 marca 1960 r. rozpoczęto prace związane z realizacją celu wywłaszczenia, oraz czy je zakończono w terminie 10 lat od wskazanej powyżej daty. Na podstawie powyższych ustaleń można określić przedział czasowy w jakim winna być zrealizowana inwestycja, tj. rozpoczęcie winno nastąpić nie później niż w marcu 1967 r. a jej zakończenie nie później niż w marcu 1970 r. Konieczne było zatem zbadanie, czy we wskazanym okresie doszło do podjęcia prac związanych z realizacją celu zbieżnego z celem wywłaszczenia. Jak stwierdził organ pierwszej instancji, cel wywłaszczenia obejmował nie tylko budowę obiektu szkolnego, ale również towarzyszącą mu infrastrukturę. Zdaniem organu, infrastruktura towarzysząca stanowi element funkcjonalnie związany z realizacją inwestycji głównej tj. budową szkoły podstawowej, oraz przejaw racjonalnego zagospodarowania terenu. Dowodem jednoznacznie wskazującym zarówno na sposób zagospodarowania przedmiotowego terenu jak i na datę tego zagospodarowania jest między innymi plan wstępno-realizacyjny [...], w którym opisana jest charakterystyka terenu, wskazująca również na usytuowanie obszaru objętego opracowaniem, tj. otoczonego ulicami: J., PI. K., M. i W. Nadto, w tymże projekcie został opisany stan istniejący dotyczący zabudowy i użytkowania terenu, wskazujący, że w dniu powstania ww. projektu teren ten był zajęty pod nowo zrealizowany budynek szkoły 15-klasowej. Na stronie 5. projektu wskazano, że budynek szkoły podstawowej został już zrealizowany, co również niezbicie potwierdza fakt jego istnienia. Ponadto w projekcie opisano zagospodarowanie zachodniej części terenu szkolnego jako zajętego pod urządzenia sportowe i rekreację. W planie tym opisano budowę infrastruktury towarzyszącej budynkowi szkoły w postaci między innymi bieżni, skoczni, boisk i zieleni. Fakt realizacji celu wywłaszczenia w postaci budowy szkoły podstawowej dodatkowo potwierdza pismo Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia 12 lipca 1962 r., w którym Wydział Oświaty wskazuje, że budynek szkolny został oddany do użytku 14 września 1960 r. Innym dowodem potwierdzającym termin oddania w użytkowanie budynku szkoły jest pismo [...] Przedsiębiorstwa Budownictwa Miejskiego z dnia 13 kwietnia 1968 r., w którym odnotowano, że budynek szkoły przy ul. M. został wykonany przez ich przedsiębiorstwo i przekazany w użytkowanie we wrześniu 1960 r. W aktach sprawy znajduje się również pismo [...] Dyrekcji Budowy Osiedli [...] z dnia 3 marca 1962 r., do którego załączono protokół spisany dnia 19 stycznia 1962 r. w sprawie odbioru końcowego i przekazania do użytku/eksploatacji inwestycji: urządzenie terenu, płytowanie placu rekreacyjnego płytami chodnikowymi szkoły przy ul. M. w G. Organ wskazał także na istotny dowód w postaci zgromadzonej w aktach sprawy korespondencji pomiędzy Zarządem Kwaterunkowo-Budowlanym [...] (pismo z dnia 11 maja 1971 r.) a Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury (pismo z dnia 29 maja 1971 r.) w sprawie zagospodarowania terenu przylegającego do nieruchomości, gdzie usytuowany jest budynek mieszkalny na ul. W., pod zespół boksów garażowych. Z tej dokumentacji wynika, że chodzi między innymi o teren działki będącej przedmiotem niniejszego postępowania. W piśmie Prezydium Miejskiej Rady Narodowej wskazano, że przedmiotowy teren przylega bezpośrednio do terenu parceli szkoły, która w bezpośrednim sąsiedztwie proponowanych granic usytuowania garaży posiada urządzenia rekreacyjno-sportowe. W ocenie organu pierwszej instancji powyższe potwierdza, że teren ten był w owym czasie zagospodarowany na cele związane z infrastrukturą obiektu szkolnego. Zdaniem organu pierwszej instancji, cel w postaci budowy szkoły podstawowej, mimo że nie wskazany bezpośrednio w samym akcie notarialnym - umowie sprzedaży z dnia 19 marca 1960 r., jest oczywisty. Dokumentami potwierdzającymi cel nabycia działki nr [...] w postaci budowy szkoły podstawowej są między innymi przedłożone do akt sprawy przez wnioskodawczynię kserokopie pism – ofert Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Inspektorat Oświaty z dnia 11 marca 1959 r. i z dnia 3 kwietnia 1959 r. w sprawie odstąpienia na rzecz Skarbu Państwa między innymi działek o numerach nr [...]-[...]. Z informacji uzyskanej w Wydziale Geodezji Urzędu Miasta wynika, że ww. działki w wyniku zmian geodezyjnych przekształciły się m.in. w działkę będącą przedmiotem niniejszego postępowania, tj. działkę nr [...]. W ocenie organu ww. oferty, pomimo że stanowią kserokopię dokumentów, mają istotne znaczenie dla niniejszej sprawy i jako materiał dowodowy nie mogą zostać pominięte. Organ wyjaśnił, że wszystkie wskazane w decyzji dokumenty dowodowe przesądzają o charakterze samego celu wywłaszczenia, jak i o terminie jego realizacji zgodnym z ustawowymi wymogami. Organ pierwszej instancji dodał, że w toku oględzin przedmiotowej nieruchomości stwierdzono, iż działka nr [...] stanowi nieruchomość niezabudowaną, ogrodzoną, porośniętą drzewami i trawą. Przedmiotowa nieruchomość graniczy z boiskiem szkolnym, od którego odgrodzona jest płotem. W ocenie organu pierwszej instancji przeprowadzenie rozprawy administracyjnej w niniejszej sprawie nie było zasadne, albowiem przytoczone wyżej dowody bezspornie świadczą o tym, że przedmiotowa nieruchomość, oznaczona zarówno w dacie wywłaszczenia, jak i obecnie jako działka nr [...] o pow. 589 m2, została zagospodarowana zgodnie z celem, na który została wywłaszczona, z zachowaniem terminów, wymienionych w art. 137 ust. 1 pkt 1-2 u.g.n. i nie podlega zwrotowi na rzecz E. W. - Z. W odwołaniu od powyższej decyzji E. W. – Z. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła brak ustalenia w sposób precyzyjny celu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości podnosząc, że został on ustalony na podstawie dokumentów, które nie zostały wytworzone w dacie wywłaszczenia, lecz znacznie później. Przywołane przez organ dokumenty, tj. wytyczne urbanistyczne dotyczące przeznaczenia terenu pomiędzy ulicami: W., J., Pl. K. i M. oraz plan wstępno-realizacyjny nr [...], odnoszą się do lat 1961 i 1985, zatem nie mogły określać przeznaczenia inwestycyjnego nieruchomości, wywłaszczonej w 1960 r. Odwołująca się dodała, że żaden z powyższych dokumentów nie określa w sposób precyzyjny przeznaczenia parceli nr [...], która miała powierzchnię 589 m2. Dokument określony jako "wytyczne urbanistyczne" dotyczy terenu obejmującego swoją powierzchnią znacznie więcej niż 589 m2 i więcej niż tylko jedną parcelę. Uzupełniając odwołanie w piśmie z dnia 20 sierpnia 2013 r. odwołująca się dodała, że w aktach sprawy brak jest dokumentu - planu wstępno-realizacyjnego nr [...]. W ocenie odwołującej się analiza innych dokumentów zgromadzonych w sprawie nie pozwala na precyzyjne ustalenie celu wywłaszczenia działki nr [..] albo wyklucza przydatność jej na potrzeby infrastruktury szkolnej. Wnioskodawczyni wskazała, że skoro organ pierwszej instancji nie ustalił w sposób konkretny i precyzyjny celu wywłaszczenia tej działki, to nie mogą być wiarygodnymi ustalenia organu co do realizacji celu wywłaszczenia. Organ nie ustalił, czy budynek szkolny miał być zlokalizowany na parceli nr [...], zatem jego wybudowanie w innym miejscu (na innych parcelach), żadną miarą nie świadczy o jakimkolwiek zagospodarowaniu parceli nr [...]. Odnosząc się do wyników oględzin nieruchomości, odwołująca się podniosła, że wprawdzie aktualny na datę postępowania zwrotowego stan nieruchomości nie może wprost odzwierciedlać stanu nieruchomości z przewidzianego w art 137 ust. 1 u.g.n. wymaganego okresu na zagospodarowanie nieruchomości ale pozwala na konkluzję, czy stan ten wskazuje na podjęcie w przeszłości jakichkolwiek działań związanych z realizacją celu wywłaszczenia, o ile cel ten jest precyzyjnie ustalony. Tymczasem w niniejszej sprawie organ w ogóle nie odniósł się do własnych ustaleń z oględzin nieruchomości, tj. czy aktualny stan nieruchomości wskazuje na rozpoczęcie i zakończenie działań związanych z realizacją celu wywłaszczenia, czy też stan ten wskazuje na niepodjęcie jakichkolwiek działań inwestycyjnych związanych z realizacją tego celu. Analiza taka tym bardziej była wskazana, że teren parceli został odgrodzony płotem od terenu szkolnego, tj. boiska Szkoły Podstawowej nr [...], nie było na nim posadowionych w dniu wizji lokalnej żadnych urządzeń szkolnych, a nadto z parcelą tą graniczy bezpośrednio (od strony Szkoły) teren stanowiący własność osób fizycznych. Zdaniem odwołującej się z przedstawionych powyżej uchybień organu pierwszej instancji wynika, że wbrew wymogom art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23) - dalej w skrócie jako "k.p.a.", nie podjął on wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, głównie poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w sprawie. W jej ocenie organ winien wystąpić do dyrekcji Szkoły Podstawowej i Wydziału Oświaty Urzędu Miasta o udostępnienie dokumentacji inwestycyjnej dotyczącej budowy szkoły. W dokumentacji tej winien znajdować się plan realizacyjny budowy szkoły wraz z załącznikiem graficznym, z którego jasno wynikałoby, czy parcela nr [...] w ogóle objęta była tym planem, a jeśli tak - to w jaki sposób planowano ją zagospodarować. Dokument ten byłby dowodem bezpośrednim, wskazującym na planowany sposób zagospodarowania terenu wywłaszczonej parceli, tym samym w sposób precyzyjny i konkretny określałby jej cel wywłaszczenia. W kolejnym uzupełnieniu odwołania (pismem z dnia 10 września 2014 r.) odwołująca się zarzuciła, że organ pierwszej instancji zaniechał wystąpienia do dyrekcji Szkoły Podstawowej oraz do Wydziału Edukacji i Wydziału Architektoniczno -Budowlanego Urzędu Miasta o przesłanie dokumentacji dotyczącej terminu zakończenia budowy szkoły oraz dokumentacji określającej zakres terenowy rozbudowy infrastruktury szkolnej po dacie wywłaszczenia, tj. po dniu 19 marca 1960 r. Odwołująca się stwierdziła, że dokumentacja ta mogłaby potwierdzić, że celem wywłaszczenia mogła być rozbudowa szkoły. Podniosła, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż przebieg granic szkoły został zmieniony, a z pisma Urzędu Miasta z dnia 22 października 2012 r. wynika, że Szkoła Podstawowa nr [...] została wybudowana w 1946 r. Rozbudowa szkoły przez byłe [...] Przedsiębiorstwo Budownictwa Miejskiego zakończona natomiast została we wrześniu 1960 roku. W piśmie z dnia 13 lutego 2015 r. odwołująca się dodała, że organ pierwszej instancji rozważał wykorzystanie działki nr [...] o powierzchni 589 m2 albo na budowę Szkoły Podstawowej nr [...] w G., albo na rozbudowę tejże szkoły wraz z infrastrukturą szkolną. Zdaniem odwołującej się, jeśli działka od początku nie była potrzebna inwestorowi na cele szkolne, to nie mają żadnego znaczenia jakiekolwiek rozważania na temat zmiany celu wywłaszczenia działki lub jego modyfikacji, gdyż przy braku konieczności jej wywłaszczenia, tym samym braku w ogóle celu jej wywłaszczenia, bezprzedmiotowe są jakiekolwiek rozważania na temat jego zmiany lub modyfikacji. Z tych względów, wobec braku dokumentacji wywłaszczeniowej dotyczącej działki nr [...], tylko analiza pełnej dokumentacji związanej z wywłaszczeniem innych nieruchomości przeznaczonych na realizację budowy Szkoły Podstawowej nr [...] w G. pozwolić może na odpowiedź, czy działka nr [...] była w ogóle potrzebna wnioskodawcy wywłaszczenia na realizację budowy szkoły, a także - w przypadku pozytywnej odpowiedzi - jaki był cel jej wywłaszczenia. Zakres terytorialny zamierzonej inwestycji szkolnej określił wniosek o wywłaszczenie nieruchomości Inspektoratu Oświaty Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia 16 kwietnia 1959 r., [...] oraz zawiadomienie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej -Urzędu Spraw Wewnętrznych z dnia 29 kwietnia 1959 r., nr [...]. Z analizy treści wskazanego zawiadomienia wynika, że działka nr [...] nie była przedmiotem tegoż postępowania wywłaszczeniowego. Oznacza to, że inwestorowi - wnioskodawcy wywłaszczenia, działka nr [...] w ogóle nie była potrzebna do realizacji inwestycji i faktu tego w niczym nie zmienia jej późniejsze wywłaszczenie w innym trybie (na podstawie umowy). Decyzją z dnia 21 grudnia 2015 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że pismem z dnia 3 kwietnia 1959 r. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej - Inspektorat Oświaty poinformowało E. W., że "w związku z budową budynku 15 izbowej szkoły podstawowej w G. przy ul. M. zachodzi konieczność nabycia" nieruchomości, stanowiącej parcele nr: [..] o pow. 46 m2, nr [...] oraz nr [...] o pow. 545 m2, położonej w G. przy ul. K. i M. W piśmie tym zaproponowano odstąpienie na rzecz Skarbu Państwa ww. parcel za łączną sumę 35.000,00 zł. Aktem notarialnym z dnia 19 marca 1960 r. H. W., działająca w imieniu małoletniej E. W. jako prawna zastępczyni, sprzedała Państwu - Prezydium Miejskiej Rady Narodowej parcelę położoną w G. przy ul. K. i ul. M., oznaczoną nr [...], o pow. 589 m2. Sprzedaż przedmiotowej nieruchomości nastąpiła w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zgodnie z treścią pisma Wydziału Architektoniczno-Budowlanego Urzędu Miasta z dnia 7 września 2009 r., działka nr [...] powstała z połączenia części działki nr [...] i części działki nr [...]. Decyzją z dnia 27 marca 1991 r. Wojewoda stwierdził nieodpłatne nabycie z mocy prawa przez Gminę Miasta własności nieruchomości stanowiącej m.in. działkę nr [...]. Zgodnie z protokołem oględzin przedmiotowej nieruchomości, przeprowadzonych w dniu 21 października 2008 r., działka nr [...] stanowi "nieruchomość niezabudowaną, ogrodzoną, porośniętą drzewami i trawą. Przedmiotowa nieruchomość graniczy z boiskiem szkolnym, od którego odgrodzona jest płotem." W toku postępowania odwoławczego Wojewoda pozyskał pismo z dnia 16 października 2015 r., w którym Urząd Miasta poinformował o modernizacji ewidencji gruntów i budynków położonych na terenie Miasta. Zgodnie z wykazem synchronizacyjnym działek, udostępnionym na stronie internetowej ww. Urzędu, działka nr [...], k.m. [...] obecnie ma numer [...], obręb [...]. Wojewoda wyjaśnił, że przepisem dopuszczającym zwrot nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa w drodze umowy cywilnoprawnej zawartej na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości jest art. 216 ust. 1 u.g.n. Zwrócona może zostać jedynie nieruchomość zbędna na cel, na jaki została wywłaszczona. W przypadku ustalenia, że na nieruchomości został zrealizowany cel jej wywłaszczenia przed dniem 1 stycznia 1998 r., to okoliczność, kiedy ten cel zrealizowano, nie ma znaczenia prawnego, a terminy określone w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie znajdują zastosowania. Organ odwoławczy stwierdził, że w akcie notarialnym z dnia 19 marca 1960 r. nie wskazano celu wywłaszczenia. Uznał jednak, że była nim budowa budynku 15 - izbowej szkoły podstawowej w G. przy ul. M., co wynika jednoznacznie z pisma Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Inspektorat Oświaty z dnia 3 kwietnia 1959 r. Wojewoda - wskazując, że zgodnie z art. 136 ust. 1 u.g.n. nieruchomość nie może być użyta na cel inny niż określony w akcie o wywłaszczeniu, wyjaśnił, że w niniejszej sprawie nie został on określony w akcie notarialnym, ale wynika z pisma stanowiącego ofertę kupna przedmiotowej nieruchomości. Organ odwoławczy wskazał, że cel wywłaszczenia należy rozumieć bardzo ściśle. W sytuacji, w której na podstawie aktu wywłaszczeniowego trudno jednoznacznie określić cel wywłaszczenia, należy go odczytać (doprecyzować) z uwzględnieniem innych dokumentów. Przy czym dla oceny zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia w zasadzie nie mają znaczenia postanowienia zawarte w dokumentacji projektowej czy realizacyjnej, określające sposób zagospodarowania nieruchomości wywłaszczonej, jeżeli dokumentacja taka została sporządzona po dniu, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, chyba że z ich treści lub całokształtu okoliczności faktycznych sprawy wynika, że odzwierciedlają one wcześniejsze (tj. sprzed daty wywłaszczenia) ustalenia w tym przedmiocie. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji swoje rozstrzygnięcie oparł na stwierdzeniu, że celem wywłaszczenia działek nr [...] i [...] była infrastruktura towarzysząca budowie obiektu szkolnego, co wynikało - jego zdaniem, z planu wstępno-realizacyjnego nr [...] (wytworzonego później niż nastąpiło wywłaszczenie), w którym zawarto opis zabudowy i użytkowania tego terenu. Zdaniem Wojewody opis ten nie jest zgodny z celem wywłaszczenia wskazanym w piśmie Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Inspektorat Oświaty z dnia 3 kwietnia 1959 r., stanowiącym ofertę zakupu przedmiotowej nieruchomości w związku z budową budynku 15 - izbowej szkoły podstawowej. Ponadto Wojewoda wskazał na pozyskany opis techniczny projektu budynku szkoły (15 klas) w G. ul. M., nr bud. II z 1957 r. wraz z załącznikiem w postaci mapy i wyjaśnił, że z tego dokumentu wynika, iż wywłaszczona działka w części miała zostać zabudowana budynkiem nr II szkoły, a w części miała stanowić zieleń towarzyszącą temu budynkowi, usytuowaną wzdłuż jego ściany. Powyższe jest zgodne z celem wywłaszczenia wskazanym w ww. piśmie z dnia 3 kwietnia 1959 r. Organ odwoławczy wskazał, że z analizy materiału dowodowego, w tym protokołu oględzin z dnia 21 października 2008 oraz załączonych zdjęć przedmiotowej nieruchomości, nie wynika, aby od dnia wywłaszczenia na przedmiotowej nieruchomości została zlokalizowana budowla, mająca stanowić budynek nr 2 szkoły wraz z towarzyszącą mu zielenią, zgodnie z ww. załącznikiem graficznym. Z tych względów organ odwoławczy uznał, że zgromadzony materiał w sprawie nie potwierdza realizacji celu wywłaszczenia, jakim była budowa ww. budynku, a istniejącej na tym terenie zieleni nie można uznać za towarzyszącą budynkowi szkoły. Nie można również uznać istniejącej na przedmiotowej działce infrastruktury za infrastrukturę towarzyszącą budowie budynku szkoły. Zdaniem organu odwoławczego, ewentualna modyfikacja celu wywłaszczenia byłaby możliwa jedynie w sytuacji, gdyby cel wywłaszczenia określony został w sposób tak ogólny, że w kontekście faktycznie wykonanych na nieruchomości budynków (budowli) wymagałby doprecyzowania. Ponieważ na gruncie niniejszej sprawy zaistniała konieczność, poza ustaleniem celu wywłaszczenia działki nr [...] (obecnie działki nr [...], obręb [...]), jego doprecyzowania, dlatego organ odwoławczy wyjaśnił, że modyfikacja celu wywłaszczenia pociąga za sobą modyfikację inwestycji mieszczącą się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, czyli niezmieniającą jego charakteru. Nie stanowią jakościowej zmiany celu takie odstępstwa od zamierzonej inwestycji, przy których charakter inwestycji zamierzonej i zrealizowanej pozostaje taki sam. Istniejący teren zielony w żaden sposób nie wyczerpuje jednak przesłanek wskazanych powyżej co do części nieruchomości, na której miał zostać wybudowany budynek nr 2 szkoły. Infrastruktura musi być zamierzona i zgodna z celem wywłaszczenia, a nie powstała jedynie "przy okazji". Mając powyższe na uwadze Wojewoda uznał, że zgromadzony materiał dowodowy nie wskazuje na to, aby cel wywłaszczenia został na przedmiotowej działce zrealizowany, zaś znajdujące się w aktach sprawy dokumenty świadczą o zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia. Działka zatem powinna podlegać zwrotowi z uwagi na niezrealizowanie na niej celu wywłaszczenia, co wiąże się z koniecznością sporządzenia operatu szacunkowego, który w świetle art. 140 u.g.n. stanowi istotny dowód w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Niedopuszczalne jest przy tym sporządzenie operatu szacunkowego na etapie postępowania odwoławczego, ponieważ naruszyłoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania. Z tych względów, ponieważ konieczny do wyjaśnienia, wskazany i opisany w uzasadnieniu decyzji, zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a ponadto w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, w szczególności zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a., Wojewoda uznał, że zobligowany był wydać rozstrzygnięcie w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. W skardze na powyższą decyzję Gmina Miasta wniosła o jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji kasacyjnej mimo braku podstaw w postaci naruszenia przepisów postępowania, jak również wskutek błędnego uznania, że konieczność sporządzenia operatu szacunkowego stanowi wystarczającą przesłankę do zastosowania tego przepisu, 2) art. 136 k.p.a. poprzez brak sporządzenia operatu szacunkowego na etapie postępowania odwoławczego w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego, 3) art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez uznanie, że nie wykorzystano działki nr [...], obręb [...], na cel wywłaszczenia, 4) art. 80 w związku z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez dokonanie przez organ odwoławczy ustaleń faktycznych w zakresie przedmiotowej działki sprzecznych z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. W uzasadnieniu skargi skarżąca stwierdziła, że konieczność sporządzenia operatu szacunkowego nie uzasadniała przekazania sprawy do jej ponownego rozpatrzenia. Podniosła, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, a sporządzenie operatu szacunkowego w sprawach o zwrot wywłaszczonej nieruchomości na etapie postępowania odwoławczego nie powoduje naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 k.p.a. W tym przypadku wycena służy jedynie do określenia, czy wysokość zwaloryzowanego odszkodowania, do którego zwrotu są zobowiązani byli właściciele lub ich spadkobiercy w przypadku orzeczenia o zwrocie, stosownie do art. 217 ust 2 u.g.n., nie przekracza 50% wartości tej nieruchomości. Operat szacunkowy w żadnej mierze nie wpływa więc bezpośrednio na treść decyzji kształtującej obowiązki finansowe strony postępowania, a jego ewentualne sporządzenie na zlecenie organu drugiej instancji nie pozbawia strony prawa do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy przez dwa różne organy. Skarżąca wskazała, że kwoty zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego kilkadziesiąt lat temu stanowią niewielki ułamek obecnych wartości nieruchomości. Skarżącej podkreśliła, że w jej ocenie w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do sporządzenia operatu szacunkowego dla określenia wartości działki nr [..], obręb [..], gdyż nie można uznać, jak to przyjął organ odwoławczy, że działka ta nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia. Skarżąca zajęła stanowisko, że na gruncie niniejszej sprawy cel wywłaszczenia został zrealizowany, a wywodzić go można m.in. z pisma Prezydium Rady Narodowej Inspektorat Oświaty z dnia 3 kwietnia 1959 r. W dokumencie tym konieczność nabycia nieruchomości motywowana jest budową budynku 15 - izbowej szkoły podstawowej w G. przy ul. M. Przy ocenie realizacji celu publicznego, jakim jest budowa szkoły, należy uwzględnić nie tylko budowę samego budynku szkolnego, ale także wszystkich obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę szkoły, jak chociażby: boiska sportowego, zieleni przyszkolnej, ciągów pieszych, ciągów komunikacyjnych oraz urządzeń temu towarzyszących. Celem wywłaszczenia była zatem budowa obiektu szkolnego wraz z towarzyszącą mu infrastrukturą. Skarżąca wskazała, że z planu wstępno-realizacyjnego nr [...] wynika, że w momencie powstania tego dokumentu budynek szkoły 15 - klasowej już istniał, natomiast - jak wynika z dalszej analizy planu - zachodnią część terenu przeznaczonego pod obiekt szkolny miał stanowić obszar przeznaczony pod urządzenia sportowe i rekreację. Ponadto w planie stwierdzono, że na terenie szkoły zieleń stanowi otoczenie przewidzianych programem urządzeń szkolnych. Przy budynku zaprojektowano zieleń izolującą plac zabaw od dróg jezdnych i garaży. W tym stanie rzeczy, zdaniem skarżącej, sporządzenie planu wstępno-realizacyjnego już po wywłaszczeniu nieruchomości nie powinno mieć negatywnego znaczenia dla doprecyzowania jego celu, tym bardziej, że założenia te nie stoją w sprzeczności z ustalonym na podstawie innych dokumentów celem wywłaszczenia, a jedynie dookreślają układ całej infrastruktury szkoły. Skarżąca stwierdziła, że przedmiotowa działka graniczy z budynkiem szkolnym i wykorzystywana jest jako teren rekreacyjny i miejsce zabaw oraz zajęć szkolnych na świeżym powietrzu dla uczniów szkoły podstawowej. Stanowi zieleń przyszkolną. Natomiast ogrodzenie działki nr [...] od strony boiska wynika jedynie ze specyfiki tego rodzaju obiektów sportowych, gdyż metalowy płot oddzielający całość boiska od pozostałej przestrzeni stanowi tylko wewnętrzne ogrodzenie, zabezpieczające przed niebezpieczeństwem niekontrolowanego wydostania się piłki poza jego teren. Natomiast zewnętrzna metalowa siatka okalająca ten teren stanowi w istocie całe ogrodzenie obszaru szkoły. Oznacza to, że przedmiotowa działka należy do kompleksu szkoły podstawowej, gdyż w całości znajduje się w ramach jej jednolitego ogrodzenia. Skarżąca wskazała nadto, że przedmiotowy teren wcześniej (przed budową boiska) jak i w chwili obecnej, wykorzystywany był (i jest) jako infrastruktura towarzysząca obiektowi szkoły. Działka nr [...] ma charakter przestrzeni sportowo-rekreacyjnej i aktualnie są na niej posadowione sprzęty o takim właśnie charakterze. Obecny, jak i wcześniejszy stan zagospodarowania nieruchomości wskazuje, że służy ona jako zamierzona i zgodna z celem infrastruktura towarzysząca budynkowi szkoły podstawowej, aktualnie mieszcząca się w definicji terenu zielonego. Działka ta już w momencie wywłaszczenia mogła stanowić "zieleń" i to bez dodatkowych "prac urządzeniowych", zaś ocena stopnia pielęgnacji terenu nie powinna być brana pod uwagę przy rozstrzygnięciu tego rodzaju sprawy. Nie ma żadnego znaczenia w jakim stopniu teren ten jest zaniedbany, skoro z materiału dowodowego wynika jednoznacznie, że jest to teren zielony. Zdaniem skarżącej, w takim stanie rzeczy winno się uznać, że teren zielony mieści się w zakresie realizacji celu wywłaszczenia, jakim była budowa obiektu szkolnego. Ocena materiału dowodowego przeprowadzona przez organ odwoławczy jest zatem błędna, bowiem nieuprawnione jest twierdzenie, że celem wywłaszczenia była jedynie budowa samego budynku 15 - izbowej szkoły podstawowej. Nie sposób uznać, że wzniesienie jedynie ww. budynku realizuje w pełnym zakresie cel, dla jakiego wywłaszczono przedmiotową nieruchomość. Z tych względów – zdaniem skarżącej – przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia przepisu art. 80 w związku z przepisem art. 77 § 1 k.p.a., bowiem Wojewoda dokonał sprzecznych z zebranym w sprawie materiałem dowodowym ustaleń faktycznych w zakresie działki nr [...], obręb [...] oraz dokonał dowolnej jego oceny. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, polega zatem na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja jest decyzją kasacyjną, na mocy której Wojewoda uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego podjęte zostało w oparciu o przepis art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23) - dalej w skrócie jako "k.p.a." Z tych przyczyn rzeczą Sądu była ocena prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z jego treścią, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej, określona w art. 138 § 2 k.p.a., opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, a mianowicie: wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, oraz uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Chodzi więc o sytuacje, gdy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć istotny wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, a więc strona nie mogłaby kwestionować wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Treść art. 138 § 2 k.p.a. winna być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Zwrócić też trzeba uwagę, że użyte w art. 138 § 2 k.p.a. określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. Poczynione powyżej uwagi teoretyczne, przeniesione na grunt rozpoznawanej sprawy, uzasadniały twierdzenie, że w tej sprawie co najmniej przedwczesnym było wydanie zaskarżonej decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy zastosowanie tego trybu uzasadniał koniecznością sporządzenia operatu szacunkowego w toku ponownie przeprowadzonego postępowania przed organem pierwszej instancji. Organ wykazywał bowiem, że na przedmiotowej nieruchomości nie został zrealizowany cel, dla którego realizacji nieruchomość została nabyta na rzecz Skarbu Państwa, w związku z czym nieruchomość powinna podlegać zwrotowi. W ocenie Sądu ustalenie w tym zakresie zostało poczynione przez organ odwoławczy z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że zakres postępowania dowodowego wyznacza treść przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie. Od prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego zależy sposób, w jakim powinno być przeprowadzone postępowanie wyjaśniające. W niniejszej sprawie Sąd uznał, że postępowanie wyjaśniające przeprowadzone zostało przez organ odwoławczy niewłaściwie na skutek naruszenia przepisów prawa materialnego polegającego na ich błędnej wykładni. W konsekwencji na obecnym etapie postępowania brak jest podstaw do przesądzenia, czy na przedmiotowej nieruchomości doszło do realizacji celu wywłaszczenia, czy też nie. Postępowanie administracyjne wszczęte na skutek wniosku E. W. –Z. prowadzone było na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.) – dalej w skrócie jako "u.g.n." Stosownie bowiem do treści art. 216 ust. 1 u.g.n. przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., nr 10, poz. 64 ze zm.). Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli - stosownie do przepisu art. 137 u.g.n., stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140 u.g.n.. W przepisie art. 137 ust. 1 u.g.n. sformułowano legalną definicję stanu zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo, 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Z przytoczonych przepisów wynika, że uwzględnienie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest uzależnione od ustalenia, że nieruchomość ta stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Tylko nieruchomość, która spełnia wskazane w przepisie art. 137 ust. 1 u.g.n. warunki, może być uznana za zbędną i w konsekwencji zwrócona byłym właścicielom lub ich spadkobiercom. Zasadniczym zadaniem organów orzekających w tym zakresie jest więc ustalenie, czy nieruchomość została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia. Podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest bowiem jej obiektywnie stwierdzona zbędność dla realizacji celu wywłaszczenia. Przy czym przyjęta w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. konstrukcja materialnoprawnej przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jednoznacznie przesądza, że podstawą oceny zbędności jest wyłącznie okoliczność zrealizowania celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej. Należy przy tym podkreślić, że zasada zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli nie została ona użyta na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia, ma rangę konstytucyjną i jest konsekwencją art. 21 ust. 2 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny już w wyroku z dnia 24 października 2001 r., sygn. SK 22/01 (OTK ZU nr 7/2001, poz. 216) wyraźnie wskazał, że po wejściu w życie Konstytucji z 1997 r. zasadę zwrotu należy traktować jako oczywistą konsekwencją art. 21 ust. 2 Konstytucji, który - dopuszczając wywłaszczenie "jedynie na cele publiczne" - tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej rzeczy. Nakłada to obowiązek dopuszczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w tych wszystkich wypadkach, gdy nie zostanie ona wykorzystana na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia (vide uzasadnienie wyroku TK z dnia 3 kwietnia 2008 r. sygn. K 6/05 – Dz. U. nr 59, poz. 369). Dodatkowo wyjaśnić należy, że w niniejszej sprawie wywłaszczenia dokonano pod rządami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Ustawa ta nie posługiwała się pojęciem zbędności nieruchomości przyjętym w aktualnie obowiązującej ustawie. W art. 34 ust. 1 i 2 tej ustawy przewidziano, że nieruchomość wywłaszczona w trybie niniejszej ustawy podlega zwrotowi na rzecz wywłaszczonego właściciela, jeżeli naczelnik powiatu ustali, że nieruchomość nie została użyta i jest zbędna na cele, dla których orzeczono wywłaszczenie a orzekanie o zwrocie nieruchomości następuje za zgodą wywłaszczonego właściciela. Do daty wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami przepisy prawa nie zakreślały dla oceny zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia dat związanych z realizacją celu wywłaszczenia. Przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., nr 30 poz. 127 ze zm.) stanowiły bowiem, że nieruchomość podlega zwrotowi, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przepisy aktualnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami w dacie jej wejścia w życie przewidywały w art. 137 ust. 1, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany. Z dniem 22 września 2004 r. art. 137 ust. 1 u.g.n. znowelizowano poprzez określenie, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Określony w art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. termin 7 lat na rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia obowiązuje zatem dopiero od dnia 1 stycznia 1998 r., a termin 10 lat od 22 września 2004 r. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 (OTK-A z 2014 r., z. 3, poz. 31) orzekł, że art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji. W cytowanym wyroku wskazano, że ustawowych norm określających termin rozpoczęcia prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia oraz termin zrealizowania tego celu nie można stosować do sytuacji zaistniałej przed wejściem w życie przepisów określających te terminy. Przed wejściem ich w życie, terminy te nie były bowiem normatywnie określone, wskutek czego rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia, jak również zrealizowanie tego celu nie było - dla potrzeb stosowania przepisów o zwrocie nieruchomości wywłaszczonych – normatywnie ograniczone jakimkolwiek terminem. Podobne stanowisko - odnośnie interpretacji pojęcia zbędności na cel wywłaszczenia nieruchomości wywłaszczonej pod rządami ustawy z 1958 r., wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lipca 2011 r. sygn. I OSK 514/11. (wyrok dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). Z tych względów słusznie przyjął organ odwoławczy – odmiennie niż organ pierwszej instancji – że w niniejszej sprawie terminy określone art. 137 ust. 1 u.g.n. nie mają zastosowania. W świetle powyższych uwag teoretycznych należało stwierdzić, że zasadniczą kwestią w każdej sprawie o zwrot nieruchomości nabytej na rzecz Skarbu Państwa w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, jest dokładne określenie celu wywłaszczenia (nabycia), zwłaszcza w sytuacji, gdy nie został on określony w umowie zawartej w ww. trybie, jak w niniejszej sprawie, a ponadto kwestia jego realizacji. Wyjaśnić przy tym należy, że cel nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa może zostać ustalony na podstawie całokształtu dostępnego materiału dowodowego. Brak określenia celu nabycia nieruchomości w umowie zawartej w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nie wyklucza bowiem jego ustalenia na podstawie innych dokumentów pozyskanych przez organ w toku postępowania w przedmiocie zwrotu nieruchomości. Z zawartej w dniu 19 marca 1960 r. umowy sprzedaży (akt notarialny Repertorium A nr [...] na rok 1960) wynika, że Skarb Państwa nabył nieruchomość stanowiącą własność E. W. – Z., obecnej domagającej się zwrotu nieruchomości, położoną w G., przy ul. K. i ul. M., oznaczoną jako działka nr [...]. Zgodnie z § 2 tej umowy, została ona zawarta w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Cel nabycia nieruchomości nie został określony w umowie sprzedaży. W postępowaniu o zwrot wywłaszczonych nieruchomości zasadniczo niedopuszczalną jest "rekonstrukcja" celu wywłaszczenia (odpowiednio także: nabycia w drodze umowy przez Skarb Państwa) danej nieruchomości na podstawie dokumentów wytworzonych już po dniu wywłaszczenia, chyba że z ich treści lub całokształtu okoliczności faktycznych sprawy wynika, że dokumenty te odzwierciedlają wcześniejsze ustalenia w tym przedmiocie. W wyroku z dnia 17 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 1025/09 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że dla oceny zbędności nieruchomości lub jej części na cel wywłaszczenia – w ramach art. 137 u.g.n. – nie mają znaczenia rozstrzygnięcia administracyjne lub jakiekolwiek inne dokumenty określające sposób zagospodarowania nieruchomości wywłaszczonej, jeżeli zostały wydane po dniu, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. Nadto w orzecznictwie wskazuje się, że dla ustalenia celu wywłaszczenia nieruchomości (tudzież odpowiadającego mu celu jej zbycia na podstawie umowy) podkreśla się m.in. konieczność oparcia się na takich dowodach, jak przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym obowiązującym w dniu wydania decyzji wywłaszczeniowej czy analiza dokumentacji dołączonej do wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 330/10), tudzież zbadanie dokumentacji rokowań o dobrowolne odstąpienie nieruchomości, które poprzedziły zawarcie umowy albo decyzji administracyjnych, które umowę taką poprzedziły (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 486/11, oba powołane wyroki w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). Zgodnie z obowiązującym w chwili wywłaszczenia art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy. W niniejszej sprawie zasadnie organy przyjęły, że do zainicjowania postępowania wywłaszczeniowego doszło w związku z zamiarem budowy budynku 15 - izbowej szkoły podstawowej w G. przy ul. M. m.in. na działce stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania, oznaczonej w dniu zawarcia umowy jako działka nr [...] (jest bezsporne, że działka ta powstała z połączenia części działki nr [...] i części działki nr [...]). Taki cel wywłaszczenia został wskazany w dotyczącym tej nieruchomości wystąpieniu skierowanym do E. W. z dnia 3 kwietnia 1959 roku o dobrowolne jej odstąpienie w celu realizacji ww. inwestycji (vide treść niekwestionowanej przez skarżącą kopii pisma stanowiącego ofertę zakupu przedmiotowej nieruchomości z dnia 3 kwietnia 1959 roku – kopia załączona do pisma skarżącej z dnia 23 czerwca 2008 roku w aktach organu I instancji, k. 15 akt). Na taki cel wywłaszczenia (budowa szkoły podstawowej) wskazywała także sama wnioskodawczyni we wniosku o zwrot z dnia 8 marca 2007 roku. Jest rzeczą oczywistą i obecnie nie kwestionowaną na gruncie orzecznictwa sądów administracyjnych, że realizacji takich obiektów jak szkoła powinna towarzyszyć odpowiednia infrastruktura instrumentalna, pomocnicza w realizacji funkcji podstawowej, czyli działalności szkoły. W obrębie takiej infrastruktury instrumentalnej, pomocniczej - w odniesieniu do funkcji podstawowej - niewątpliwie znajdują się takie urządzenia jak boisko, bieżnia, skocznia, plac apelowy, tereny zielone i rekreacyjne. Takie tereny należy uznać za niezbędne do prawidłowego funkcjonowania szkoły. Pożądane jest aby kompleks szkolny obejmował wszystkie te tereny, ponieważ umożliwia to zapewnienie jak najlepszych warunków nauczania i związanego z tym koniecznego wypoczynku dzieci a w rezultacie osiągnięcie jak najlepszych wyników nauczania i wychowania. Budowa szkoły i jej dalsze funkcjonowanie wymaga zatem zabezpieczenia stosunkowo dużego terenu. Szkoła jest swego rodzaju mikroorganizmem urbanizacyjnym, który rządzi się zasadami uwzględniającymi potrzeby związane z nauczaniem. Z powyższych względów nie można także - co do zasady - wykluczyć możliwości, by na części terenu kompleksu szkolnego, pierwotnie o innym przeznaczeniu związanym z realizacją tego celu, powstały urządzenia infrastruktury towarzyszącej, bardziej potrzebne do realizacji zadań szkoły. W powyższym kontekście jako błędne należy ocenić stanowisko organu odwoławczego zaprezentowane w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym na przedmiotowej nieruchomości nie został zrealizowany cel wywłaszczenia, jakim była budowa budynku szkoły, ponieważ nie zrealizowano na niej projektowanego w tym miejscu budynku nr 2 szkoły podstawowej wraz z towarzyszącą temu budynkowi zielenią, usytuowaną wzdłuż jego ściany. Stanowisko swoje organ odwoławczy oparł na włączonym do materiału dowodowego na etapie postępowania odwoławczego opisie technicznym projektu budynku szkoły 15 klas w G. ul. M., nr budynku II z 1957 r. wraz z załącznikiem w postaci mapy. Mając na uwadze ten dokument organ odwoławczy uznał, że jedynie realizacja na przedmiotowej działce budynku nr 2 szkoły podstawowej wraz z towarzyszącą temu budynkowi zielenią stanowiłaby realizację celu wywłaszczenia. Niewątpliwie wskazany przez organ odwoławczy projekt budowy budynku szkoły podstawowej przy ul. M. w G. przewidywał realizację dwóch budynków szkolnych. Jest również w tej sprawie bezsporne, że ostatecznie został zrealizowany tylko ten budynek szkoły, który nie jest usytuowany na przedmiotowej działce. Należy jednak zauważyć, że - w ocenie Sądu, w świetle powyższych rozważań, ewentualne wykonanie na pozostałym terenie nabytym (wywłaszczonym) pod budowę szkoły podstawowej, w tym również na terenie, na którym miał powstać budynek nr 2, czyli także na działce stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania, infrastruktury towarzyszącej budynkowi szkoły, opisanej powyżej, czyli np. boiska, skoczni, bieżni, także stanowiłoby realizację celu wywłaszczenia jakim była budowa szkoły. Należy także dodać, że w sytuacji, w której infrastruktura towarzysząca budynkowi szkoły powstaje w miejscu, w którym projektowano początkowo budowę drugiego budynku szkoły, ostatecznie niezrealizowanego, nie można uznać, że następuje zmiana lub modyfikacja celu wywłaszczenia. Infrastruktura szkolna mieści się bowiem w ramach realizacji celu wywłaszczenia określonego jako budowa budynku szkoły. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że organ odwoławczy nie wyjaśnił wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy i nienależycie przeanalizował materiał dowodowy dotąd zgromadzony w sprawie. Nie zbadał bowiem, czy na działce stanowiącej przedmiot postępowania powstała infrastruktura towarzysząca budynkowi szkoły, funkcjonalnie z tym budynkiem powiązana. Organ poprzestał bowiem na treści ww. opisu technicznego projektu budowy szkoły podstawowej w części dotyczącej budynku nr 2, który nie powstał. Nie dokonał natomiast analizy pozostałego materiału dowodowego, który może – w zakresie ustalenia faktu realizacji celu wywłaszczenia - wskazywać na zrealizowanie na terenie przedmiotowej nieruchomości urządzeń sportowych i rekreacyjnych służących szkole. Wskazać w tym zakresie należy np. na sporządzony w marcu 2009 r. operat szacunkowy nr [...] z szacowania działki nr [...], w którym zawarto opis nieruchomości. Wskazano w nim m.in., że w centralnej jej części znajdują się pozostałości wytyczonych podmurówką betonową rozbiegów sportowych. Nadto w piśmie Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia 29 maja 1971 r. do Zarządu Kwaterunkowo-Budowlanego [...] opisano sposób zagospodarowania terenu, który może stanowić także przedmiotową nieruchomość. Z opisu tego wynika, że teren ten stanowi parcelę szkoły posiadającą urządzenia rekreacyjno-sportowe. Z kolei plan wstępno-realizacyjny nr [...] (wbrew zarzutom wnioskodawczyni podniesionym w postępowaniu odwoławczym, załączony do akt organu I instancji – vide k. 101 - 111) zawiera opis techniczny, w którym opisano m.in. urządzenie terenu szkolnego. Z opisu tego wynika, że budynek szkoły podstawowej został zrealizowany, natomiast zachodnią część terenu przeznaczono na urządzenia sportowe i rekreację. W ramach tych urządzeń zaprojektowano boiska do siatkówki i małego szczypiorniaka, bieżnię o długości 50 m oraz skocznię wraz z otaczającą zielenią. Nadto w opisie technicznym do realizacyjnego planu zagospodarowania terenu szkoły podstawowej nr [...] w G. przy ul. M., zatwierdzonego decyzją Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia 20 maja 1971 r. wskazano, że na terenie położnym po zachodniej stronie budynku szkolnego skoncentrowane zostały urządzenia sportowe oraz że zaprojektowano zestaw boisk sportowych. Przedstawiony wyżej materiał dowodowy powinien stać się przedmiotem oceny dokonanej przez organ odwoławczy, który powinien uwzględnić prawidłową wykładnię pojęcia zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia dokonaną przez Sąd w tej sprawie, zgodnie z którą w sytuacji wywłaszczenia (nabycia w drodze umowy przez Skarb Państwa w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości) nieruchomości pod budowę budynku szkoły, cel ten należy uznać za zrealizowany również wówczas, gdy na nieruchomości tej została zrealizowana infrastruktura towarzysząca budynkowi szkoły, czyli np. zostały wykonane urządzenia sportowo - rekreacyjne. Organ odwoławczy powinien zatem ustalić, czy zgromadzony przez organ pierwszej instancji materiał dowodowy, ewentualnie uzupełniony w trybie art. 136 k.p.a., pozwala na udzielenie jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, czy na przedmiotowej nieruchomości zrealizowano infrastrukturę towarzyszącą budynkowi szkoły podstawowej, np. w postaci urządzeń sportowo-rekreacyjnych. Dokonując tej oceny organ odwoławczy będzie musiał odnieść się również do zawartych w odwołaniu i pismach je uzupełniających wniosków dowodowych wnioskodawczyni, w tym dotyczących materiałów zgromadzonych w postępowaniach związanych z wywłaszczeniem innych nieruchomości przeznaczonych na realizację budowy szkoły podstawowej nr [...] w G. Będzie musiał także wyjaśnić podniesione w tym pismach zarzuty dotyczące tego, że teren przedmiotowej nieruchomości w ogóle nie stanowił terenu szkoły. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, Sąd wyjaśnia, że podziela co do zasady stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym ustalenie, że na nieruchomości nie został zrealizowany cel wywłaszczenia, uzasadniałoby wydanie decyzji kasacyjnej, ponieważ konieczność sporządzenia operatu szacunkowego skutkuje koniecznością uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Wynika to z treści art. 136 ust. 3 u.g.n., zgodnie z którym warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140 u.g.n. Z art. 140 u.g.n. wynika, że w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania (ust. 1); odszkodowanie pieniężne podlega waloryzacji, z tym że jego wysokość po waloryzacji, z zastrzeżeniem art. 217 ust. 2, nie może być wyższa niż wartość rynkowa nieruchomości w dniu zwrotu, a jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, nie może być wyższa niż jej wartość odtworzeniowa (ust. 2). Przepis art. 217 ust. 2 u.g.n. stanowi zaś, że osoby, które zostały pozbawione własności nieruchomości w wyniku wywłaszczenia dokonanego przed dniem 5 grudnia 1990 r., w razie zwrotu tych nieruchomości, zwracają odszkodowanie zwaloryzowane, w wysokości nie większej niż 50% aktualnej wartości tych nieruchomości. Z art. 142 ust. 1 u.g.n. wynika nadto, że o zwrocie odszkodowania, podobnie jak o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu i terminach zwrotu orzeka starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji. Ustalenie wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego ma zatem istotne znacznie dla prawidłowego ustalenia wysokości zwracanego odszkodowania, wyznacza ono bowiem granicę zwracanej przez wnioskodawcę kwoty. Jest to więc - w sytuacji zwrotu wywłaszczonej nieruchomości - okoliczność istotna dla rozpoznania sprawy i zakresu obciążenia finansowego podmiotu uprawnionego do otrzymania nieruchomości. Co za tym idzie, Sąd nie podziela argumentacji zawartej w skardze, zgodnie z którą operat szacunkowy w żadnej mierze nie wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej obowiązki finansowe strony postępowania. Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organ odwoławczy nie wykazał konieczności podjęcia w tej sprawie rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., albowiem - na skutek błędnej wykładni prawa materialnego opisanej powyżej, dokonał bezzasadnego ograniczenia zakresu prowadzonego postępowania dowodowego oraz nie odniósł się do całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie – co najmniej przedwcześnie przyjmując, że cel nabycia przedmiotowej nieruchomości w trybie zrównanym z trybem wywłaszczenia nie został zrealizowany. W konsekwencji sformułowane w zaskarżonej decyzji argumenty nie mogły stanowić wystarczającej podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. i wydania decyzji kasacyjnej na obecnym etapie postępowania, a rozpoznając niniejszą sprawę organ naruszył także art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że w niniejszej sprawie Sąd nie może zastąpić organu odwoławczego i za niego ustalić stanu faktycznego sprawy, czy też dokonać oceny zgromadzonego materiału dowodowego, nie może również, w świetle stwierdzonych uchybień, nakazać wydania rozstrzygnięcia określonej treści. W świetle stwierdzonych uchybień przedwczesnym było również rozpoznanie przez Sąd pozostałych zarzutów zawartych w skardze. W sprawie nie zostało bowiem w sposób jednoznaczny ustalone i zbadane, czy na przedmiotowej nieruchomości doszło do realizacji celu wywłaszczenia. Wyjaśnić jedynie należy skarżącej, że w przypadku ustalenia przez organ odwoławczy, iż cel wywłaszczenia nie został zrealizowany w sposób określony przez Sąd, zasadnym będzie – jak to już wyżej wskazano - przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji w celu uzyskania dowodu z operatu szacunkowego. Wyjaśnić nadto należy, że - wobec dokonanej przez Sąd oceny, iż wykonanie infrastruktury towarzyszącej budynkowi szkoły należy zaliczyć do celu wywłaszczenia jakim jest realizacja budynku szkoły, bez znaczenia pozostaje dokładne ustalenie, na konieczność którego wskazywała wnioskodawczyni w toku postępowania administracyjnego, czy przedmiotowa nieruchomość została nabyta na rzecz Skarbu Państwa pod budowę, czy też pod rozbudowę szkoły. Bez względu bowiem na rodzaj inwestycji dotyczącej budynku szkoły (budowa czy też rozbudowa), infrastruktura towarzysząca budynkowi szkoły, w tym urządzenia sportowo-rekreacyjne służące uczniom, będą zawsze tworzyły - łącznie z budynkiem szkoły - całość realizowanego celu wywłaszczeniowego. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), zaskarżoną decyzję uchylił. Odnośnie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804), zasądzając zwrot wpisu sądowego uiszczonego od skargi w kwocie 200 zł oraz zwrot kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy rozstrzygnie sprawę, mając na uwadze treść art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści niniejszego uzasadnienia.