I OSK 2156/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. B. i T. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 czerwca 2017 r. sygn. akt II SAB/Gd 33/17 w sprawie ze skargi M. B. i T. M. na przewlekłość postępowania Wojewody Pomorskiego w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1. uchyla punkt 3 zaskarżonego wyroku; 2. przyznaje od Wojewody Pomorskiego na rzecz M. B. i T. M. solidarnie sumę pieniężną w wysokości 1000 (tysiąc) złotych; 3. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz M. B. i T. M. solidarnie kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 7 czerwca 2017r., sygn. akt II SAB/Gd 33/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zobowiązał Wojewodę Pomorskiego do załatwienia sprawy dotyczącej odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka o numerze [...], położonej w gminie S., obręb D., powiat n., w terminie jednego miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności; orzekł, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; oddalił wniosek skarżących o przyznanie od organu na ich rzecz sumy pieniężnej; zasądził od Wojewody Pomorskiego solidarnie na rzecz skarżących M. B. i T. M. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdański przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. W dniu [...] grudnia 2014 r. Wojewoda Pomorski wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, która stała się ostateczna w dniu [...] sierpnia 2015 r. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. nadał tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W pismach z [...] i [...] lutego 2015 r. strony złożyły oświadczenie o wydaniu Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w G. (w skrócie jako GDDKiA) działki nr [...], obręb D., gmina S. na cele budowy drogi [...]. Pismem z dnia [...] marca 2015 r. Wojewoda zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w tej sprawie. Wojewoda dnia [...] czerwca 2015r. poinformował strony o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy do dnia [...] października 2015 r., z uwagi na konieczność ustalenia wartości nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego. Następnie, postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. Wojewoda powołał rzeczoznawcę w celu sporządzenia opinii. Rzeczoznawca złożył operat do akt sprawy [...] października 2015 roku. Pismem z dnia [...] października 2015 r. Wojewoda wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia 18 grudnia 2015 r. Wobec wpływu pism stron zawierających zastrzeżenia co do treści operatu Wojewoda zwrócił się do rzeczoznawcy o ustosunkowanie się do nich, a następnie – pismem z [...] grudnia 2015 r., poinformował strony o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy do dnia [...] lutego 2016 r. W dniu [...] grudnia 2015 r. rzeczoznawca przedłożył do akt sprawy pismo, w którym ustosunkował się do wniesionych przez GDDKiA uwag i zastrzeżeń do operatu, a w dniu [...] stycznia 2016 r. pismo, w którym ustosunkował się do uwag i zastrzeżeń skarżących i do którego załączył - z powodu uwzględnienia części uwag, nowy operat, sporządzony w dniu [...] grudnia 2015 roku. Kolejnymi pismami organ przesuwał termin załatwienia sprawy m.in. z uwagi na chorobę rzeczoznawcy. W dniu [...] marca 2017 roku wpłynęły do organu wyjaśnienia rzeczoznawcy, wraz z informacją o braku możliwości potwierdzenia aktualności operatu. Postanowieniem z [...] marca 2017 roku organ powołał nowego rzeczoznawcę. Wyznaczył też nowy termin załatwienia sprawy do [...] maja 2017 roku. Pismem z dnia [...] stycznia 2017r. skarżący złożyli do Ministra Infrastruktury i Budownictwa zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę. Następnie, w dniu [...] marca 2017 r., wnieśli do sądu skargę, wskazując na naruszenie przez Wojewodę art. 12 § 1 w zw. z art. 35 § 1 k.p.a. – poprzez przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, przejawiające się w nieefektywnym prowadzeniu i wykonywaniu czynności w dużych odstępach czasu oraz art. 12 ust. 4g ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych – poprzez nieustalenie odszkodowania na rzecz skarżących w terminie przewidzianym w tej ustawie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oznajmił, że zgodnie z art. 12 ust. 4b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, będącym przepisem szczególnym w stosunku do art. 35 k.p.a., decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Stosownie zaś do art. 12 ust. 4g tej ustawy, jeżeli decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 60 dni od dnia nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności. Sąd wyjaśnił znaczenie pojęcia "przewlekłego prowadzenia postępowania" posiłkując się zarówno piśmiennictwem jak i orzeczeniami sądów administracyjnych. Następnie uznał, że Wojewoda prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Bezsprzecznie bowiem, Wojewoda nie dokonał ustalenia odszkodowania z tytułu przejęcia z mocy prawa przez Województwo Pomorskie nieruchomości skarżących, objętej decyzją Wojewody w terminie 60 dni od dnia nadania tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Decyzja z dnia [...] grudnia 2014 r. stała się ostateczna w dniu [...] sierpnia 2015 r. a postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. został nadany jej rygor natychmiastowej wykonalności. Stąd też termin do wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania upłynął w dniu [...] kwietnia 2015 r. Organ zaś do dnia wydania wyroku w tej sprawie, tj. do [...] czerwca 2017 r., jej nie zakończył. Sąd podkreślił, że Wojewoda dopiero po upływie przeszło miesiąca od daty nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji, wszczął postępowanie, a sporządzenie operatu zlecił rzeczoznawcy dopiero w dniu [...] września 2015 r. - czyli po upływie pół roku od wszczęcia postępowania. O przewlekłości tego postępowania świadczy także to, iż po złożeniu przez rzeczoznawcę w dniu [...] stycznia 2016 r. nowo sporządzonego operatu, skarżący wnieśli w piśmie z dnia [...] lutego 2016 roku o przeprowadzenie rozprawy. Wojewoda wniosek ten uwzględnił dopiero po przeszło 3 miesiącach i to po tym, jak skarżący ponownie wnieśli o przeprowadzenie rozprawy, kolejnym pismem z [...] maja 2016 roku. Wojewoda przesyłał ponadto rzeczoznawcy pisma stron, zobowiązując go do ustosunkowania się do ich treści, mimo że pisma te wpływały w datach uwzględniających ich łączne przekazanie. Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy dotyczącej odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa własności przedmiotowej nieruchomości, w terminie jednego miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności. Sąd stwierdził jednocześnie, że przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę postępowania w przedmiotowej sprawie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Pomimo stwierdzonych nieprawidłowości, Sąd nie znalazł podstaw do przyznania od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd wziął bowiem pod uwagę, że jest to dodatkowy środek, stosowany w sytuacjach rażącego naruszenia prawa, którego zastosowanie zmierza, poprzez dolegliwość finansową, do zmobilizowania organu do wydania decyzji. W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, taka konieczność nie zachodzi. Na powyższy wyrok skarżący M. B. oraz T. M., reprezentowani przez pełnomocnika, wnieśli skargę kasacyjną od wyroku WSA w Gdańsku zaskarżając go w części. Skarżący zarzucili wyrokowi, za podstawę kasacyjną przyjmując art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a., przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem do zmobilizowania organu do wydania decyzji administracyjnej oraz ma za zadanie zrekompensować skarżącemu stratę, jaką poniósł na skutek bezczynności lub przewlekłości organu, podczas gdy zdaniem skarżących prawidłowa wykładnia treści art. 149 § 2 p.p.s.a. powinna prowadzić do przyjęcia, iż przyznanie od organu sumy pieniężnej na rzecz skarżących jest swego rodzaju zadośćuczynieniem za przewlekłość i nie stanowi odszkodowania za poniesione przez skarżącego szkody oraz jest przyznawana bez względu na to czy organ wydał lub nie decyzję administracyjną przed rozpoznaniem skargi do Sądu Administracyjnego. Ponadto skarżący wskazali, iż zarzucane naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem prawidłowa wykładnia art. 149 § 2 p.p.s.a., a w jej konsekwencji subsumpcja normy prawnej do stanu faktycznego niniejszej sprawy mogła prowadzić by do przyznania na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, zgodnie z wnioskiem zawartym w skardze do WSA w Gdańsku. Zdaniem skarżących zaistniały podstawy do przyznania na rzecz skarżących sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Odnosząc się do argumentacji WSA, skarżący wskazali, iż przepis ten daje podstawę do wymierzenia organowi grzywny lub (alternatywnie) przyznania na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, bez względu na fakt wydania lub nie decyzji administracyjnej przed rozpoznaniem skargi przez WSA. Nadto kasator wskazał, że w przedmiotowej sprawie po wniesieniu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, organ administracji publicznej nie wydał decyzji ustalającej odszkodowanie. Skarżący zwrócili uwagę, że nie sposób zgodzić się w wykładnią zaproponowaną przez WSA, iż przyznanie na rzecz skarżących określonej sumy pieniężnej wymaga wykazania po ich stronie straty, jaką ponieśli na skutek bezczynności organu. Zdaniem skarżących przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej to kompensata - zadośćuczynienie w wymiarze materialnym za bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, jakiego doświadczył obywatel ze strony organu prowadzącego jego indywidualną sprawę. Suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. nie stanowi (o ile zostanie przyznana) odszkodowania za poniesione przez skarżącego szkody - straty, bowiem dopiero orzeczenie Sądu stwierdzające, iż przewlekłość (lub bezczynność) organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa stanowi prejudykat, dający podstawę do ewentualnego dochodzenia odszkodowania od organu na gruncie przepisów prawa cywilnego. Tym samym niewykazanie straty, jaką skarżący ponieśli na skutek bezczynności organu nie stanowi przeszkody do przyznania na rzecz strony przez Sąd sumy pieniężnej w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. bowiem każda przewlekłość organu w postępowaniu zmierzającym do ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną kilka lat temu nieruchomość, a tym bardziej rażąca, musi i wzbudza u strony oczekującej na załatwienie sprawy poczucie krzywdy, niesprawiedliwości i bezsilności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku są trafne. W postępowaniu pierwszoinstancyjnym doszło do naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Nie można podzielić zastosowanej przez Sąd I instancji wykładni przepisu art. 149 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którą przyznanie stronie środka w postaci określonej sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim kompensacyjny, uzależniający przyznanie tego środka od wykazania przez stronę skarżącą okoliczności dotyczących straty, która poniosła na skutek bezczynności organu. Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę za słuszny uznaje pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 22 listopada 2017r., sygn. akt I OSK 1905/16, baza CBOIS, zgodnie z którym przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej ma przede wszystkim na celu danie stronie swoistego zadośćuczynienia za ignorowanie jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy. W podobnym tonie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 1662/16, LEX nr 2352647, podając, że przyznanie sumy pieniężnej, poza funkcją represyjną i prewencyjną (polegającą na tym, że groźba konieczności wydatkowania tych kwot ze środków publicznych na rzecz stron postępowania, nie zaś przekazywania ich w ramach systemu finansów publicznych, będzie wzmacniała gwarancje terminowego załatwiana spraw) - ma też znaczenie kompensacyjne, mające za zadanie zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwe działającej administracji publicznej. Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 20 lutego 2015r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (druk sejmowy nr 1633 i 2539 /VII Kadencja), instytucja ta wzorowana jest na rozwiązaniu przyjętym w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U. z 2004 r. Nr 179, poz. 1843 z późn. zm.). Kwota otrzymywana na tej podstawie ma zrekompensować negatywne przeżycia psychiczne i moralne związane z przewlekłością postępowania sądowego oraz z naruszeniem prawa (nie dobra osobistego) do rozpoznania sprawy sądowej bez zbędnej zwłoki. Przyznanie odpowiedniej sumy pieniężnej stanowi sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania jurysdykcyjnego oraz rekompensatę dla skarżącego za krzywdę moralną spowodowaną przewlekłością postępowania. Następuje w wysokości proporcjonalnej do wielkości zwłoki, jej przyczyn oraz dotkliwości dla skarżącego. Odpowiednia suma pieniężna pełni rolę swoistego zadośćuczynienia za stres i frustrację, spowodowane przewlekłością postępowania administracyjnego. Inaczej mówiąc ma na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek bezczynności lub przewlekłości organu administracyjnego. Stwierdzenie przez Sąd I instancji, że postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu przejęcia z mocy prawa przez Województwo Pomorskie nieruchomości skarżących prowadzone było przez organ administracyjny przewlekle, a przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, uzasadniało w realiach przedmiotowej sprawy przyznanie skarżącym sumy pieniężnej. Takie uprawnienie orzecznicze przysługuje bowiem sądowi administracyjnemu w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania niezależnie od tego, w jakim stopniu organ administracji naruszył prawo (por. np. wyrok NSA z 26 lutego 2016 r., I OSK 2430/14). Z tych względów należało uwzględnić skargę kasacyjną M. B. i T. M. poprzez uchylenie pkt 3 zaskarżonego wyroku Sądu I instancji (pkt 1 wyroku). Na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przyznał na rzecz skarżących od Wojewody Pomorskiego solidarnie sumę pieniężną w wysokości 1000 (tysiąc) złotych (pkt 2 wyroku). Wyżej określona suma pieniężna - choć w wysokości mniejszej niż żądana przez skarżących - przyznana została w nie celu przymuszenia organu do załatwienia sprawy dotyczącej odszkodowania (bo to już miało miejsce), ale celem pewnego zadośćuczynienia za przewlekłe prowadzenie postępowanie w tej sprawie mające miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przyznając na rzecz skarżących sumę pieniężną w wysokości 1000 zł, NSA uznało, że mieści się ona wymiarze określonym w art. 149 § 2 p.p.s.a. i art. 154 § 6 p.p.s.a., a jej wysokość będzie wystarczająca dla zdyscyplinowania organu oraz spełnienia funkcji zadośćuczynienia stronom za krzywdę moralną spowodowaną przewlekłością postępowania. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w pkt 3 wyroku na podstawie art. 202 § 2 p.p.s.a. i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. (zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku NSA z dnia 8 maja 2012 r. II FSK 1925/10, LEX nr 1286952).