I OSK 317/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2017 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2016 r. sygn. akt VIII SAB/Wa 48/16 w sprawie ze skargi K.K. na bezczynność Prezydenta Miasta R. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. I OSK 317/17 UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 października 2016 r., sygn. akt VIII SAB/Wa 48/16 oddalił skargę K. K. na bezczynność Prezydenta Miasta R. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej. W uzasadnieniu wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Pismem z [...] czerwca 2016 r. (data nadania wniosku za pośrednictwem poczty elektronicznej) K. K. (dalej: skarżący, wnioskodawca) zwrócił się do Prezydenta M.(dalej: Prezydent, organ) – w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm., zwana dalej: u.d.i.p.) o udzielenie informacji publicznej poprzez wskazanie, ile wniosków o dostęp do informacji publicznej zostało skierowanych do organu w poszczególnych latach w okresie 2010-2015 oraz w roku 2016 - do chwili udzielania odpowiedzi na niniejszy wniosek. Jednocześnie skarżący wniósł o przesłanie powyższych informacji drogą elektroniczną. W dniu [...] lipca 2016 r. skarżący wniósł do sądu administracyjnego skargę na bezczynność Prezydenta w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący, działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o: 1) nakazanie organowi udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, 2) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, 3) przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów, 4) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Uzasadniając złożony środek zaskarżenia skarżący podał, że w dniu [...] czerwca 2016 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Za niebudzący wątpliwości uznał fakt, że organ jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej, zaś wnioskowana informacja ma właśnie taki charakter. Oświadczył, że do chwili obecnej nie uzyskał żadnej odpowiedzi na przedmiotowy wniosek, dlatego niniejsza skarga jest uzasadniona. Wnioskodawca do skargi dołączył wydruk wiadomości e-mail zawierającej wniosek o dostęp do informacji publicznej. W odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej Prezydent pismem znak [...] z [...] lipca 2016 r. poinformował skarżącego za pośrednictwem poczty elektronicznej, że wnioski o udostępnienie informacji publicznej w poszczególnych latach zostały zarejestrowane w ilości: 6 sztuk w 2010 r., 18 sztuk w 2011 r., 117 sztuk w 2013 r., 120 sztuk w 2014 r., 170 sztuk w 2015 r. i 98 sztuk w 2016 r. do dnia udzielenia odpowiedzi na wniosek. Co do wniosków złożonych w 2012 r. organ podał, że za zgodą Archiwum Państwowego Nr [...] z [...] września 2015 r. akta zostały wybrakowane. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, ewentualnie o umorzenie postępowania. Podał, iż wniosek w postaci wiadomości e-mail z dnia [...] czerwca 2016 r., na który powołuje się wnioskodawca, nie został odnotowany ani w poczcie elektronicznej [...], ani w rejestrze Biura Obsługi Mieszkańca. Z tego powodu brak odpowiedzi ze strony organu nie był intencjonalnym zaniechaniem. Wyjaśnił w tym zakresie, że z prowadzonego przez organ rejestru przychodzącej doń korespondencji elektronicznej wynika, że wniosek skarżącego o udzielenie informacji publicznej nie wpłynął do Prezydenta. W załączeniu organ przedstawił kopię rejestru korespondencji poczty elektronicznej za okres od [...] czerwca do [...] czerwca 2016 r. oraz oświadczenie kierownika Biura Obsługi Mieszkańca. Zdaniem organu, wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej w latach 2010-2015 oraz 2016 r. został złożony dopiero przy skardze na bezczynność Prezydenta w dniu [...] lipca 2016 r. W odpowiedzi na powyższe organ pismem znak [...] z [...] lipca 2016 r. przekazał wnioskodawcy żądaną informację publiczną. W piśmie z [...] sierpnia 2016 r. (data nadania w urzędzie pocztowym), stanowiącym replikę na udzieloną odpowiedź na skargę, skarżący oświadczył, iż ze względu na udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej przez organ cofa skargę w części dotyczącej nakazania organowi udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej oraz w części dotyczącej wniosku o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Podał, iż podtrzymuje wniosek o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz wniosek o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest niezasadna. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji mamy do czynienia w sytuacji, gdy organ milczy wobec wniosku o udzielenie takiej informacji. Nakazanie organowi określonego działania jest możliwe jedynie wówczas, gdy w ustalonym w przepisach prawa terminie organ administracji, będąc do tego właściwym, nie załatwił toczącej się przed nim sprawy. Natomiast celem skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu jest doprowadzenie do podjęcia przez organ określonego w przepisach działania. Sąd wskazał, że przedmiotem postępowania jest bezczynność Prezydenta [...] w zakresie udostępniania informacji publicznej, a istota sporu w kontrolowanej sprawie sprowadza się do skuteczności złożonego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Sąd I instancji podniósł, że na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej oczywiste jest, że przepisy tego aktu prawnego wprowadzają minimum formalizmu w zakresie procedury wnioskowej. W celu udzielenia odpowiedzi niezbędnym jest jednak, aby złożony wniosek o udostępnienie informacji dotarł do adresata. Ciężar dowodu w tym zakresie obciąża wnioskodawcę. Zdaniem Sądu, nie jest wystarczające jedynie skierowanie do adresata wniosku za pośrednictwem poczty elektronicznej czy też konwencjonalnej. Okoliczność, że korespondencja kierowana jest na adres wskazany przez organ, ma jedynie to znaczenie, że w przypadku skutecznego doręczenia korespondencji pod tenże adres pozwala na przyjęcie, iż określony adresat przesyłkę otrzymał. Skuteczne doręczenie korespondencji przesłanej za pośrednictwem poczty, przez pracowników lub inne upoważnione osoby, przez obwieszczenie reguluje kodeks postępowania administracyjnego w przepisach od art. 39 do art. 49. Natomiast skuteczne doręczenie za pośrednictwem poczty elektronicznej, w ocenie Sądu, nastąpi wówczas, gdy nadawca informacji otrzyma potwierdzenie od adresata przyjęcia na swoją skrzynkę e-mailową wysłanej tą drogą wiadomości. Innymi słowy, wniosek złożony elektronicznie czy też wysłany do adresata za pomocą operatora pocztowego, dla swej skuteczności musi zostać doręczony. Skoro zaś adresat twierdzi, że korespondencji e-mailowej nie otrzymał, co potwierdza przedstawiając potwierdzoną za zgodność z oryginałem kopię rejestru korespondencji elektronicznej, wnioskodawca winien wykazać, że wiadomość przesłana drogą elektroniczną została skutecznie doręczona. W rozpoznawanej sprawie skarżący przedstawił jedynie komputerowy wydruk z serwera pocztowego Gmail, opatrzonego tytułem "Wniosek o dostęp do informacji publicznej" i datą [...] czerwca 2016 r., z treści którego wynika, że e-mail z tej daty wysłany został z adresu [...] na adres [...] Nie przedłożył natomiast żadnego dowodu doręczenia wspomnianego e-maila, wiążąc ten fakt z brakiem zwrotu korespondencji przez administratora serwera. W ocenie Sądu, w sytuacji, gdy adresat nie potwierdza otrzymania wniosku, rozumowanie to uznać należy za niewystarczające dla udowodnienia spornej okoliczności. Nie ma przy tym żadnych podstaw do różnicowania sytuacji podmiotów korzystających z poczty elektronicznej i metod tzw. tradycyjnych. Skoro więc w przypadku korzystania z pośrednictwa operatorów pocztowych nie jest wystarczające samo wysłanie korespondencji na adres odbiorcy, a dla wykazania skuteczności doręczenia konieczne jest posługiwanie się dowodem doręczenia, wydaje się oczywiste, że takie same wymogi stawiane być muszą wobec korespondencji kierowanej do adresata drogą elektroniczną. W przypadku korzystania z platformy e-PUAP potwierdzenia takie generowane są zresztą automatycznie, co zabezpieczać ma interes wnioskodawców. Sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawie, skarżący skorzystał z adresu poczty elektronicznej organu, dostępnej poza platformą e-PUAP. Nadto nie posiada, dowodu doręczenia wniosku adresatowi, który fakt ten kwestionuje. Z tych względów, zdaniem Sądu – wobec niedoręczenia organowi wniosku - w dacie wniesienia skargi organ nie pozostawał w bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Stosowny wniosek nie został bowiem przed datą wniesienia skargi złożony przez skarżącego. Jego skuteczne złożenie nastąpiło dopiero w dacie wniesienia skargi (wydruk wniosku o udostępnienie informacji publicznej stanowił załącznik do skargi), która wpłynęła do organu w dniu [...] lipca 2016 r. Jak wynika z odpowiedzi na ww. wniosek, odpowiedzi na skargę oraz pisma skarżącego z dnia [...] sierpnia 2016 r., żądana informacja została wnioskodawcy udostępniona w dniu [...] lipca 2016 r., a więc z zachowaniem ustawowego terminu do dokonania tej czynności, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W dniu [...] stycznia 2017 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożył K. K., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji lub uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznaje sprawy co do istoty poprzez stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, a nadto zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzucił on WSA w Warszawie: 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik postępowania, a to: art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej: "P.u.s.a."), art. 3 § 1 P.p.s.a., art. 106 § 3 i 5 P.p.s.a. w związku z art. 227 K.p.c., art. 231 K.p.c. oraz art. 233 § 1 K.p.c. - poprzez wadliwą ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, polegającą na uznaniu za wiarygodne zaprzeczenia faktu doręczenia wiadomości e-mail, pomimo uznania za prawdziwy faktu wysłania tej wiadomości, który to fakt pociąga za sobą domniemanie skutecznego jej doręczenia; 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik postępowania, a to: art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., art. 149 § 1a P.p.s.a. oraz art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej - poprzez oddalenie skargi w zakresie wniosku o stwierdzenie bezczynności, która nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej udostępnił ją z naruszeniem ustawowego terminu; 3. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik postępowania, a to: art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 161 § 1 pkt 1 P.p.s.a. - poprzez oddalenie skargi w zakresie wniosku o nakazanie udostępnienia informacji publicznej i o przyznanie od Organu na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej, podczas gdy postępowanie w tym zakresie winno było być umorzone; 4. naruszenie prawa materialnego, a to: art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej - poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż dla skutecznego złożenia wniosku o dostęp do informacji publicznej, składanego z użyciem poczty elektronicznej, konieczne jest nadanie go z użyciem opcji "potwierdzenia doręczenia", podczas gdy ustawa o dostępie do informacji publicznej takiego wymogu nie formułuje. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej P.p.s.a, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd i zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego, przez jego błędną wykładnię, wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej, zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca powyższym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej obejmują zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego, aczkolwiek nie określają formy naruszeń. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Nie zasługuje za uznanie zarzut naruszenia naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik postępowania, a to: art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a, art. 3 § 1 P.p.s.a., art. 106 § 3 i 5 P.p.s.a. w związku z art. 227 K.p.c., art. 231 K.p.c. oraz art. 233 § 1 K.p.c. - poprzez wadliwą ocenę przez WSA w Warszawie zgromadzonego materiału dowodowego. Wskazać bowiem należy, że przywołane przepisy kodeksu postępowania cywilnego zawierają uregulowania w zakresie przedmiotu i oceny dowodów oraz postępowania dowodowego w procesie cywilnym. W postępowaniu sądowoadministracyjnym mają zastosowanie, na mocy art.106 § 5 P.p.s.a., jedynie w sytuacji, gdy zgodnie z art.106 § 3 tej ustawy, sąd administracyjny przeprowadza dowody uzupełniające z dokumentów. Zarzut naruszenia art. 106 § 3 i 5 P.p.s.a., w związku z artykułami 227, 231, 233 § 1 i 244 § 1 k.p.c., może być skutecznie podnoszony w skardze kasacyjnej tylko wówczas, kiedy sąd administracyjny pierwszej instancji prowadził postępowanie dowodowe wyłącznie w zakresie wynikającym z treści art. 106 § 3 P.p.s.a. oraz jeżeli strona skarżąca wykazała, że zastosowane przez sąd pierwszej instancji kryteria oceny wiarygodności dopuszczonych dowodów były oczywiście błędne. W sytuacji, gdy Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził żadnego dowodu w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a., powoływanie się na przepisy K.p.c., dotyczące postępowania dowodowego i art. 106 § 5 P.p.s.a. jest bezprzedmiotowe (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 maja 2011 r., sygn. akt II FSK 2035/09; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 723/11). W kontrolowanej sprawie WSA w Warszawie postępowania dowodowego nie prowadził, wobec tego zarzuty skargi kasacyjnej w tym względzie są całkowicie bezprzedmiotowe. Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., art. 149 § 1a P.p.s.a. oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764) - poprzez oddalenie skargi w zakresie wniosku o stwierdzenie bezczynności, która nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej udostępnił ją z naruszeniem ustawowego terminu. Podnieść należy, że skarga na bezczynność podlega oddaleniu, gdy jest niezasadna, a zatem została złożona mimo, że organ wydał akt lub dokonał czynności, albo skarga zastała złożona w sytuacji, gdy nie zostało skuteczne wszczęte postępowanie w sprawie wydania aktu lub czynności. Natomiast umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie skargi na bezczynność ma miejsce wtedy, gdy organ, już po złożeniu skargi wydał akt lub dokonał czynności. W rozpoznawanej sprawie WSA w Warszawie uznał, że wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej nie został skutecznie doręczony, co z kolei powoduje, że nie można Prezydentowi [...] przypisać bezczynności, skarga jest zatem bezzasadna, a więc podlega oddaleniu. Niezrozumiały jest zarzut skarżącego, dotyczący naruszenia art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 161 § 1 pkt 1 P.p.s.a. - poprzez oddalenie skargi w zakresie wniosku o nakazanie udostępnienia informacji publicznej i o przyznanie od Organu na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej, podczas gdy postępowanie w tym zakresie winno było być umorzone, wskazać bowiem należy, że skarżący pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r. cofnął wniosek o przyznanie mu sumy pieniężnej w związku z niedoręczeniem żądanej informacji. Wobec cofnięcia wniosku nie podlegał on rozpoznaniu przez Sąd I instancji, a zatem nie można było co do niego orzec. Nieuprawniony jest zarzut naruszenia przez WSA w Warszawie przepisów prawa materialnego. W tym zakresie podnieść należy, że prawidłowo przyjęto, iż w sytuacji, gdy Prezydent [...] skutecznie wykazał, że nie został mu doręczony wniosek K. K. z dnia [...] czerwca 2015 r. o udzielnie informacji publicznej (poprzez wskazanie w kopii wykazu korespondencji oraz poprzez oświadczenie kierownika Biura Obsługi Mieszkańca), nie można uznać, że wysłany pocztą elektroniczną wniosek istotnie dotarł do adresata. Słusznie zatem uznano, że brak jest podstaw do uznania, że organ pozostaje w bezczynności. Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.