II OSK 2661/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 193/15 w sprawie ze skarg S. S. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] lutego 2015 r. [...] i z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia opłaty rocznej z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 24 czerwca 2015r. sygn. II SA/Gd 193/15 oddalił skargi S. S. (dalej skarżący) na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z [...] lutego 2015 r. nr [...], nr [...] o odmowie umorzenia opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Starosta Powiatu Gdańskiego, decyzją z [...] marca 2009 r. nr [...], zezwolił skarżącemu na wyłączenie z produkcji gruntów rolnych na obszarze działki nr [...], położonej w obrębie geodezyjnym Ł., gmina P. G. z przeznaczeniem pod budowę budynku usługowego – przedszkola. W decyzji tej ustalona została stała opłata roczna płatna przez 10 lat tj. od 2009 r. do 2018 r. w wysokości uzależnionej od ceny tony ziarna żyta. Skarżący zwrócił się do Wójta Gminy P. G. z prośbą o wystąpienie do Marszałka Województwa Pomorskiego o umorzenie całości opłaty rocznej za 2013 r. Wójt wnioskiem z 10 kwietnia 2013 r. wystąpił do Marszałka Województwa Pomorskiego o umorzenie tej opłaty. Po rozpatrzeniu ww. wniosku, Marszałek Województwa Pomorskiego, decyzją z [...] października 2013 r. nr [...], na podstawie art. 12 ust. 16 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r., nr 121, poz. 1266 ze. zm.; dalej uogrl), odmówił umorzenia stałej opłaty rocznej za 2013 r. w wysokości 8 770,17 zł. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie, Marszałek w szczególności wyjaśnił, że z uwagi na to, iż konstrukcja art. 12 ust. 16 uogrl oparta jest na tzw. uznaniu administracyjnym, konieczne jest zbadanie sytuacji finansowej skarżącego aby ocenić, czy zapłata stałej opłaty rocznej za 2013 r. przewyższa jego możliwości finansowe. Skarżący nie przedłożył jednak żadnych dokumentów potwierdzających jego sytuację finansową. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, decyzją z [...] lutego 2015 r. nr [...], utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa Pomorskiego stwierdzając, że w niniejszej sprawie nie można zastosować instytucji umorzenia z art. 12 ust. 16 uogrl, gdyż przedszkole niepubliczne, które prowadzone jest na przedmiotowej nieruchomości, nie mieści się w pojęciu użyteczności publicznej. Organ odwołał się przy tym do treści art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 2011 r., nr 45, poz. 236; dalej ugk) oraz art. 6 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r., poz. 518, z zm.; dalej ugn) W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na ww. decyzję Kolegium. skarżący wniósł o jej uchylenie, wskazując, że wydana została ona z naruszeniem: art. 12 ust. 16 uogrl w zw. z art. 6 ugn; art. 9 ust. 4 w zw. z art. 7 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 466 ze zm.; dalej usg); art. 7, art. 10, art. 11 i art. 77 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016r. poz. 23 ze zm. dalej Kpa). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podobnie stan faktyczny i prawny przedstawia się co do kwestii umorzenia opłaty rocznej za 2014 r. Marszałek Województwa Pomorskiego, decyzją z [...] lipca 2014 r. nr [...], odmówił umorzenia stałej opłaty rocznej za 2014 r. ustalonej decyzją Starosty Gdańskiego z [...] marca 2009 r.. Marszałek uznał, że placówka realizuje wprawdzie program wychowania przedszkolnego ale prowadzona działalność ma ściśle komercyjny charakter i tym samym nie zapewnia bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki, co wątpliwym czyni świadczenie przez nią usług powszechnie dostępnych, w tym dla lokalnej społeczności. Ponadto, Marszałek zwrócił uwagę, że wydając decyzję w ramach uznania administracyjnego, na które zezwala mu art. 12 ust. 16 uogrl, winien zmierzać do załatwienia sprawy administracyjnej mając na względzie nie tylko interes strony, ale również interes publiczny. Obowiązkiem zaś organu jest dbanie o wpływy do budżetu województwa środków przeznaczonych na cele ujęte w art. 22c ust. 1 pkt 1 – 11 uogrl i w związku z tym ma również prawo odmówić umorzenia opłaty zasilającej ten budżet, w szczególności gdy środki budżetowe nie są wystarczające na sfinansowanie wszystkich potrzeb na terenie całego województwa. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, decyzją z [...] lutego 2015 r. nr [...], utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa Pomorskiego stwierdzając, że w niniejszej sprawie nie można zastosować instytucji umorzenia z art. 12 ust.16 uogrl, gdyż przedszkole niepubliczne nie ma charakteru użyteczności publicznej z zakresu oświaty i wychowania w rozumieniu tego przepisu. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na ww. decyzję Kolegium, skarżący powołał tą samą argumentację co w skardze na decyzję tegoż organu z [...] lutego 2015 r. nr [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, postanowieniem z 24 czerwca 2015 r. na podstawie art. 111 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej Ppsa), połączył sprawy z obu skarg w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Powołanym na wstępie wyrokiem z 24 czerwca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku powyższe skargi oddalił. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Sąd I instancji stwierdził, że decyzja podejmowana na podstawie art. 12 ust. 16 uogrl jest decyzją pozostającą w granicach uznania administracyjnego. Decyzja taka może być wydana jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1. organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego złożył stosowny wniosek, 2. przedmiotem wniosku jest inwestycja o charakterze użyteczności publicznej z zakresu oświaty i wychowania, kultury, kultu religijnego, ochrony zdrowia i opieki społecznej, która służy zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności albo dotyczy powiększenia lub założenia cmentarza; 3. obszar gruntu podlegający wyłączeniu nie przekracza 1 ha; 4. nie ma możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną. W ocenie Sądu I instancji - przedszkole niepubliczne nie jest inwestycją o charakterze użyteczności publicznej z zakresu oświaty i wychowania, która służy zaspokajaniu potrzeb lokalnej społeczności. Pojęcie "inwestycja o charakterze użyteczności publicznej" nie ma definicji legalnej. W tym zakresie Sąd I instancji odwołał się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym z 26 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 138/09 (https://orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym znaczenie tego terminu można odszukać jako zestawienie pojęcia celu publicznego, zawartego w art. 6 pkt 6 ugn oraz pojęcia zadania o charakterze użyteczności publicznej, zawartego w art. 1 ust. 2 ugk. Za usługi użyteczności publicznej należy uznać usługi podejmowane w celu zaspokajania potrzeb społecznych o charakterze ogólnym, świadczone w interesie publicznym (tzn. w interesie ogółu danej społeczności, a nie wyłącznie pojedynczych osób) i w sposób ciągły – bez względu na osiągany rezultat ekonomiczny, na ogół po kosztach własnych i nie w celach komercyjnych. Zadania o charakterze użyteczności publicznej bywają utożsamiane z zadaniami jednostek samorządu terytorialnego. W praktyce jednak stanowią one tylko niektóre zadania własne jednostek samorządu terytorialnego. Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji uznał, że Przedszkole Niepubliczne "[...]" w Ł. nie może być uznana za inwestycję użyteczności publicznej, jako że nie może w sposób bieżący i nieprzerwany zaspokajać zbiorowych potrzeb ludności poprzez świadczenie usług powszechnie dostępnych. Nadto pomieszczenia przedszkola mogą być wynajmowane, za odpłatnością, na dodatkowe zajęcia dla dzieci lub na imprezy okolicznościowe dla okolicznych mieszkańców. Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego: a) art. 12 ust. 16 uogrl poprzez jego błędną wykładnię w zakresie pojęcia inwestycji użyteczności publicznej, od ustalenia treści której zależało, czy możliwe jest zastosowanie tegoż przepisu i ramach tejże błędnej wykładni utożsamienie ww. pojęcia z definicją "celu publicznego" zawartego w ustawie o gospodarce nieruchomościami, co ostatecznie skutkowało stwierdzeniem przez Sąd I instancji, że wykładnia tego przepisu ograniczająca inwestycje użyteczności publicznych wyłącznie do przedszkoli publicznych dokonana przez organ I i II instancji jest zgodna z prawem b) art. 1 ust. 2 ugk oraz art. 9 ust. 4 usg – poprzez ich błędną wykładnię w zakresie pojęcia "bieżącego i nieprzerwanego zaspokajania potrzeb wspólnoty" oraz błędną wykładnię pojęcia "usług powszechnie dostępnych", co ostatecznie skutkowało stwierdzeniem przez Sąd I instancji, że wykładnie ww. przepisów ograniczająca ich zastosowanie wyłącznie do przedszkoli publicznych, dokonana przez organ I i II instancji jest zgodna z prawem 2) przepisów postępowania, których naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 1 § 1 i art. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 z późn. zm.), art. 3 § 1 i 3 § 2 pkt 1 Ppsa poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli postępowania administracji publicznej oraz legalności decyzji w tym w zw. z art. 141 § 2 oraz § 4 Ppsa poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom tego przepisu, polegające na braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionych przez skarżącego zarzutów, braku podstaw do utożsamiania pojęć "celu publicznego" i inwestycji o charakterze użyteczności publicznej, a także nieustosunkowanie się przez Sąd I instancji do podnoszonych zarzutów, przy jednoczesnym dokonaniu jednoznacznej oceny, iż "przedszkole nie jest inwestycją o charakterze użyteczności publicznej", co miało wpływ na treść orzeczenia i skutkowało brakiem stwierdzenia naruszenia przez organ I i II instancji zasad wykładni, oraz brakiem stwierdzenia, że cel jakiemu ma służyć inwestycja skarżącego nie może być celem uzasadniającym zastosowanie przepisu o umorzeniu opłaty rocznej. W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Wskazać należy, że zgodnie z przepisem art. 184 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddala, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, gdyż zaskarżony wyrok, pomimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w całości stanowisko skargi kasacyjnej co do błędnego rozumienia pojęcia "użyteczność publiczna" przez Sąd I instancji. Nie sposób tego pojęcia wiązać wyłącznie z definicją celów publicznych zawartą w art. 6 ugn, służących w pierwszej kolejności określeniu katalogu sytuacji, na które dopuszczalne jest wywłaszczenie, jak również odwoływaniu się do ustawy o gospodarce komunalnej. Ponadto nawet na gruncie art. 6 ugn takie kategorie celów publicznych jak np. dostawa mediów (art. 6 pkt 2 ugn) czy łączność publiczna (art 6 pkt 6a ugn) nie są realizowane po kosztach lecz w celach komercyjnych.. We współczesnych ustrojach demokratycznych prywatyzacja zadań użyteczności publicznej jest powszechną zasadą, często jest z tym związana również do pewnego stopnia komercjalizacja takiej działalności. To błędne, oderwane od współczesnych uwarunkowań gospodarczych realizacji zadań użyteczności publicznej, rozumienie tego pojęcia nie miało jednak żadnego wpływu na zgodność z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wyrok Sąd I instancji odpowiada bowiem prawu. Kluczowe dla niniejszej sprawy jest to, że umorzenie stałej opłaty rocznej albo odmowa jej umorzenia, w trybie art. 12 ust. 16 uogrl oparte jest na uznaniu administracyjnym (władztwo dyskrecjonalne organu). Organ działając w oparciu o uznanie administracyjne nie może wydać decyzji całkowicie dowolnej, lecz decyzję będącą wynikiem racjonalnego wyważenia interesu strony (skarżącego) oraz interesu publicznego, wskazując jakimi przesłankami się kierował przy wydaniu rozstrzygnięcia. Osoba ubiegająca się o umorzenie stałej opłaty rocznej nie posiada uzasadnionej prawnie ekspektatywy wydania decyzji pozytywnej. Przepis art. 12 ust. 16 uogrl nie statuuje jako ustawowej zasady obowiązku umorzenia opłaty rocznej, nawet przy spełnieniu przesłanek określonych w tym przepisie. Na tle konstrukcji art. 12 uogrl zasadą jest bowiem obowiązek wnoszenia opłat rocznych, a nie ich umarzanie. Dlatego też w ramach sprawy rozstrzyganej na podstawie art. 12 ust. 16 uogrl dopuszczalne było w ramach wyważenia interesu skarżącego z interesem publicznym przyjęcie przez organy, że prowadzenie działalności komercyjnej nie uzasadnia umorzenia opłaty. Wprowadzenie takiej uszczegóławiającej przesłanki w żadnym razie nie narusza granic władztwa administracyjnego określonego w tym przepisie. Dodatkowo organ I instancji jako podstawę odmowy umorzenia opłaty rocznej wskazał na sytuacje finansową skarżącego oraz dbałość o finanse publiczne. W związku z tym dokonana przez Sąd I instancji błędna wykładnia pojęcia "użyteczność publiczna" nie doprowadziła do naruszenia art. 12 ust. 16 uogrl, natomiast błędna wykładnia art. 1 ust. 2 ugk oraz art. 9 ust. 4 usg w ogóle nie miała wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia. W związku z powyższym niezasadny jest również zarzut naruszenia prawa procesowego, ponieważ naruszenie art. 141 § 4 Ppsa i sporządzenie błędnego uzasadnienia nie miało jakiegokolwiek wpływu na prawidłowość samego rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.